американским флагом. Затраты налогоплательщиков оцениваются примерно в 600 миллионов долларов, или 15 000 долларов в год на каждого из 40000 занятых в отрасли. Судовладельцы, управляющие и работники очень заинтересованы в принятии и осуществлении этих мер. Они щедро тратят деньги на лоббирование и политические пожертвования. С другой стороны, если разделить 600 миллионов долларов на 200 миллионов человек населения, это составит 3 доллара на человека в год, или 12 долларов на семью из четырех человек. Кто из нас будет голосовать против кандидата в Конгресс только потому, что он навязал нам эти затраты? Кто из нас сочтет разумным тратить деньги на то, чтобы помешать принятию этих мер, или хотя бы тратить время на получение информации о подобных вещах?
Другой пример. Владельцы акций сталелитейных компаний, руководство этих компаний и сталевары очень хорошо знают, что рост импорта стали в США означает сокращение прибыли и рабочих мест. Они ясно осознают, что им выгодны действия правительства по сдерживанию импорта. Рабочие экспортных отраслей, которые потеряют работу вследствие уменьшения импорта из Японии, а значит и уменьшения экспорта в Японию, не догадываются о том, что их рабочие места находятся под угрозой. Потеряв работу, они так и не поймут, почему это произошло. Покупатели автомобилей, кухонных плит или других товаров, сделанных из стали, будут жаловаться на то, что теперь приходится платить дороже. Многие ли покупатели смогут проследить связь между повышением цен и ограничением импорта стали, вынуждающим производителей использовать более дорогую отечественную сталь вместо дешевой импортной? Они гораздо более склонны винить «алчных» производителей или «жадные» профсоюзы.
Сельское хозяйство дает еще один пример. Фермеры идут на тракторах в поход на Вашингтон, чтобы требовать повышения правительственных субсидий. До того как роль правительства изменилась и требования к Вашингтону стали естественным делом, они обвиняли плохую погоду и обращались за помощью к церкви, а не в Белый дом. Ни один потребитель не устроит шествия в Вашингтон, протестуя против субсидий на такие необходимые и реальные товары, как продукты питания. А сами фермеры, хотя сельское хозяйство и является основной экспортной отраслью США, не осознают, до какой степени их собственные проблемы проистекают из правительственного вмешательства во внешнеторговую деятельность. Им, например, даже не приходит в голову, что они могут понести ущерб вследствие ограничения импорта стали.
Возьмем совершенно другой пример, Министерство почт США. Каждая попытка сломить монополию правительства на заказную корреспонденцию встречает яростное сопротивление со стороны профсоюзов почтовых работников. Они прекрасно понимают, что открытие рынка почтовых услуг для частного предпринимательства может означать для них потерю работы. В их интересах предотвратить подобный результат. Как показал случай с Бреннанами из Рочестера, если почтовая монополия будет упразднена, появится энергичная частная индустрия, состоящая из тысяч фирм, в которых будут заняты десятки тысяч работников. Те немногие люди, которые могли бы найти стоящую возможность в такой индустрии, даже знают, что перспектива реальна. Они, конечно же, не сидят в Вашингтоне, давая показания соответствующей комиссии Конгресса.
Выгода, получаемая человеком от какой-либо программы, в реализации которой он заинтересован, может быть нейтрализована затратами, налагаемыми на него множеством других программ, к которым он имеет лишь отдаленное отношение. Тем не менее ему есть смысл поддерживать одну программу и не возражать против принятия других. Он может с готовностью признать, что он или небольшая группа, имеющая аналогичный особый интерес, могут позволить себе потратить достаточно денег и времени на то, чтобы их программа получила предпочтение перед другими. Даже если он не будет продвигать эту программу, это не помешает принятию других, вредных для него программ. Для достижения этого он должен иметь желание и возможность приложить столько же усилий, чтобы противостоять каждой из них, сколько он тратит на продвижение своей собственной. Ясно, что это проигрышная стратегия.
Граждане имеют представление о налогах, но эта осведомленность расплывчата вследствие скрытой природы налогов. Корпоративные и акцизные налоги включены в цены товаров и неразличимы для покупателя. Многие подоходные налоги удерживаются у источника. Инфляция, худший из скрытых налогов, не поддается легкому пониманию. Только налоги на продажи, налоги на собственность и подоходные налоги физических лиц, помимо вычитаемых из зарплаты, прямо и болезненно видимы, и на них концентрируется все негодование общественности.
Бюрократия
Чем меньше подразделение правительства и чем более ограничены функции, закрепленные за ним правительством, тем менее вероятно, что его действия будут отражать особые интересы, а не общий интерес. Городское собрание в Новой Англии — вот образ, который сразу приходит на ум. Люди, которыми управляют, знают и могут контролировать людей, которые управляют; каждый человек может выражать свою точку зрения; повестка дня коротка, чтобы каждый мог получить достаточно информации как о важных, так и о незначительных вопросах.
По мере того как сфера деятельности и роль правительства расширяются — охватывая более обширную территорию или население либо выполняя более широкий набор функций, — связь между управляемыми и управляющими ослабляется. Граждане уже не могут получить достоверную информацию не только обо всех вопросах значительно расширившейся повестки дня, но даже о наиболее важных вопросах. Бюрократия, необходимая для функционирования правительства, все увеличивается и все больше вклинивается между гражданами и представителями, которых они выбирают. Она становится, с одной стороны, механизмом, при помощи которого особые интересы могут достигать своих целей, а с другой — носителем самостоятельного особого интереса, выступая, таким образом, важной составной частью нового класса, о котором говорилось в главе 5.
В настоящее время в США имеется лишь некое подобие эффективного обстоятельного общественного контроля над органами управления на уровне сельских поселений, малых и средних городов и пригородных зон;и даже там он сводится только к вопросам, не относящимся к компетенции правительств штатов и федерального правительства. В крупных городах, штатах, в Вашингтоне правление осуществляется не народом, а безликой толпой бюрократов.
Можно смело предположить, что ни один законодатель федерального уровня не в состоянии даже прочитать, уж не говоря о том, чтобы проанализировать и изучить, все те законы, за которые ему приходится голосовать. В большинстве случаев он вынужден полагаться на советы своих многочисленных помощников и советников, или внешних лоббистов, коллег-законодателей, или какие-то другие источники. Никем не избираемая бюрократия Конгресса почти наверняка имеет гораздо больше влияния при проработке детализированных законов, чем наши избранные представители.
Еще более нетерпимая ситуация сложилась в управлении правительственными программами. Многочисленная бюрократия, заполонившая федеральные министерства и независимые агентства, находится буквально вне контроля со стороны избранных представителей народа. Избранные президенты, сенаторы и члены палаты представителей приходят и уходят, а государственные служащие остаются. Бюрократы высокого ранга являются виртуозными мастерами в искусстве использования бюрократической волокиты для проволочек и заваливания не нравящихся им предложений, для издания «истолковывающих» законы правил и предписаний, которые неуловимо, а иногда и грубо искажают их смысл, для исполнения спустя рукава тех законов, которые они не одобряют, и в то же время продавливания законов, которые они поддерживают.
Не так давно федеральные суды, столкнувшись со все более сложным и имеющим далекоидущие последствия законодательством, отошли от своей традиционной роли беспристрастных толкователей закона и превратились в активных участников законотворчества и управления. Тем самым из независимой ветви власти, выступающей посредником между двумя другими ветвями, они превратились в часть бюрократии.
Бюрократы не узурпировали власть. Они не принимали сознательного участия в каком-либо тайном сговоре с целью разрушения демократического процесса. Власть была им навязана. На самом деле невозможно руководить все более усложняющейся деятельностью правительства, не используя механизм делегирования ответственности. Когда возникают конфликты между бюрократами, которым делегированы различные функции, — например, теми, кто отвечает за сохранение и улучшение окружающей среды, и теми, кто должен стимулировать производство и экономию энергии, — единственным доступным решением является предоставление полномочий для разрешения конфликта другой группе бюрократов, в то время как
