реальной проблемой является не бюрократическая волокита, а конфликт между желаемыми целями.
Высокопоставленные бюрократы, которым предписаны эти функции, не могут представить себе, что отчеты, которые они пишут или получают, собрания, которые они посещают, многочасовые дискуссии, которые они ведут с другими важными людьми, правила и инструкции, которые они издают, — все это представляет саму проблему, а не ее решение. Они неизбежно убеждаются в том, что незаменимы, что лучше знают, что нужно делать, чем неинформированные избиратели или своекорыстные бизнесмены.
Увеличение численности и власти бюрократии затрагивает каждый аспект отношений между гражданином и его правительством. Если у вас есть повод для недовольства или вы нашли способ получить преимущество от реализации правительственных мер, вашим первым побуждением будет надавить на чиновника, чтобы он принял решение в вашу пользу. Вы можете обратиться к своему избранному представителю, но и в этом случае, скорее всего, попросите замолвить за вас словечко перед чиновником, а не поддержать принятие соответствующего закона.
Успех в бизнесе начинает все больше зависеть от знания дорожки в Вашингтон, от способности влиять на законодателей и бюрократов. Между правительством и бизнесом появилась так называемая «вращающаяся дверь». «Отбывание срока» в качестве государственного служащего в Вашингтоне превратилось в своеобразную стажировку перед успешной карьерой в бизнесе. Многие стремятся работать в правительстве не потому, что хотят сделать там пожизненную карьеру, а прежде всего потому, что приобретенные там контакты и знание внутренних механизмов будут иметь ценность для их потенциального работодателя. Число законодательных актов, направленных на разрешение конфликтов интересов, быстро увеличивается, но в лучшем случае они только устраняют наиболее явные злоупотребления.
Когда особый интерес преследует свою выгоду при помощи достаточно прозрачного законодательства, он не только должен замаскировать свои требования риторикой общего интереса, но также убедить значительное число незаинтересованных людей в достоинствах своего предложения. Открыто своекорыстный законопроект вряд ли будет принят, как это показывает недавний провал попыток законодательно предоставить еще больше особых привилегий торговому флоту, несмотря на поддержку президента Картера и лоббирование заинтересованных профсоюзов. Защита сталелитейной промышленности от иностранной конкуренции подается под соусом обеспечения национальной безопасности и полной занятости; субсидирование сельского хозяйства — как гарантия надежного снабжения продовольствием; почтовая монополия — как цементирование нации, и так до бесконечности.
Почти сто лет назад А. В. Дайси объяснил, почему столь убедительны риторические обращения к общему интересу: «Благотворные последствия вмешательства правительства, особенно в законодательной форме, проявляются прямо, непосредственно и, так сказать, наглядно, в то время как пагубные последствия этого открываются лишь постепенно и косвенно и находятся вне поля нашего зрения… Поэтому большинство людей неизбежно будет с чрезмерной благосклонностью смотреть на вмешательство правительства»{146}.
Эта «чрезмерная благосклонность» к правительственному вмешательству в огромной мере усиливается, когда особые интересы стремятся получить выгоды при помощи административных процедур, а не законодательства. Автотранспортная компания, которая обращается в Комитет по межштатному транспорту и торговле с просьбой принять благоприятное решение, также использует риторику общего интереса, но здесь она не имеет большого значения. Компании не нужно убеждать никого, кроме бюрократов. Противодействие редко исходит от незаинтересованных людей, озабоченных общим интересом. Оно исходит от имеющих собственные интересы групп, от судовладельцев или других владельцев грузовиков. На самом деле достаточно самого призрачного камуфляжа.
Рост бюрократии, подкрепленный изменением роли судов, превратил в посмешище идеал, выраженный Джоном Адамсом в его первоначальном проекте (1779) конституции штата Массачусетс: «Правление закона вместо правления людей». Каждый, кто испытал на себе тщательный таможенный досмотр, возвращаясь из-за границы, представлял декларации о доходах в Налоговое управление, подвергался инспекции чиновников из Управления охраны труда или любого другого из множества федеральных агентств, обращался к бюрократам за постановлением или разрешением или отстаивал повышение цены или зарплаты перед Советом по стабильности заработной платы и цен, знает, насколько далеко мы ушли от правления закона. Предполагается, что правительственный чиновник является нашим слугой. Когда вы сидите перед представителем Налогового управления, проверяющим вашу налоговую декларацию, кто из вас является хозяином, а кто слугой?
Или другая история. Недавно, 25 июня 1979 года, в Wall Street Journal была опубликована статья: «Недоразумения с Комиссией по ценным бумагам и биржам улажены бывшим директором» корпорации. Бывший директор, Морис Дж. Макгилл, говорит: «Вопрос был не в том, получил ли я лично выгоду от сделки, а в ответственности внешнего директора. Было бы любопытно прокрутить это дело через суд, но я решил все уладить миром из соображений экономии. Воевать с Комиссией до победного конца было бы слишком накладно». Независимо от исхода судебного процесса, м-ру Макгиллу пришлось бы уплатить свою часть судебных издержек. А чиновник Комиссии по ценным бумагам и биржам, независимо от исхода суда, не рисковал ничем, кроме репутации в кругу других бюрократов.
Что мы можем сделать
Чтобы остановить или обратить вспять нынешнюю тенденцию, мы должны противостоять особым дополнительным мерам, направленным на дальнейшее расширение власти и полномочий правительства мер, добиваться отмены и реформирования существующих процедур и голосовать за законодателей и чиновников, разделяющих эту точку зрения. Но для замедления роста правительства этих действий недостаточно. Они обречены на провал. Каждый из нас будет отстаивать свои особые привилегии и пытаться ограничить роль правительства за счет других. Мы будем сражаться с многоголовой гидрой, которая отрастит новые головы быстрее, чем мы отрубим старые.
Наши отцы-основатели показали нам более продуктивный способ действий — на основе пакетных соглашений, как в былые дни. Необходимо принять ограничивающие нас самих декреты, которые бы резко сузили круг целей, которых мы пытаемся достичь политическими методами. Нужно отказаться от рассмотрения достоинств каждого отдельного случая и установить общие правила, определяющие границы того, что правительство может делать.
Достоинство такого подхода хорошо иллюстрируется Первой поправкой к Конституции. Многие отдельные ограничения свободы речи получили бы одобрение значительного большинства законодателей и избирателей. Большинство людей, скорее всего, одобрит запрет уличных выступлений нацистов, адвентистов седьмого дня, свидетелей Иеговы, куклуксклановцев, вегетарианцев и прочих мелких групп.
Мудрость Первой поправки заключается в том, что она рассматривает эти случаи в общем пакете. Она провозглашает общий принцип: «Конгресс не должен издавать ни одного закона… ограничивающего свободу речи», не вдаваясь в особенности каждого отдельного случая. Большинство поддержало это тогда и, по нашему убеждению, поддержит и сегодня. Каждый из нас больше заинтересован в том, чтобы никто не покушался на нашу свободу, когда мы находимся в меньшинстве, чем в том, чтобы ограничить свободу других, когда мы в большинстве — а большинство из нас в то или иное время может оказаться в меньшинстве.
По нашему мнению, нам необходим эквивалент Первой поправки к Конституции для ограничения власти правительства в экономической и социальной сферах — своего рода экономический Билль о правах в дополнение и подкрепление к первоначальному Биллю о правах.
Включение такого экономического Билля о правах в нашу Конституцию само по себе не может обратить вспять тенденцию к увеличению роли правительства или помешать ее возобновлению — не в большей мере, чем первоначальная Конституция смогла предотвратить рост и централизацию власти правительства, вышедшие далеко за пределы того, что подразумевали и предвидели ее разработчики. Писаная конституция не является ни необходимым, ни достаточным условием развития или сохранения свободного общества. Хотя Великобритания всегда имела лишь «неписаную» конституцию, она стала свободным обществом. Многие латиноамериканские страны, конституции которых повторяют Конституцию Соединенных Штатов практически слово в слово, не преуспели в установлении свободного общества. Для того чтобы писаная или неписаная конституция была эффективной, она должна быть поддержана общественным мнением, большинством населения и его лидерами. Она должна включать в себя принципы,
