сильней, чем менее реальной была возможность реализовать это право. В связи с этим нелишне вспомнить, что и сегодня более половины субъектов Российской Федерации (прежде всего национальных) являются дотационными, т. е. не в состоянии прокормить сами себя.
Национальная политика коммунистов была насквозь лживой. С одной стороны, провозглашался приоритет коренных национальностей и тем самым поддерживались живучие традиции национализма, а с другой – целенаправленно проводилась политика ассимиляции, особенно затронувшая малые народы, и переселения (иногда насильственного) русского населения в другие республики. Как не вспомнить правила нашего административного и семейного законодательства, которые требовали обязательного указания в паспорте гражданина СССР его национальности. Одновременно разрешалось указывать либо национальность одного из родителей, либо русскую национальность. То есть в русские можно было записаться, даже если оба родителя принадлежали к другим национальностям.
Моими соседями по лестничной площадке была семейная пара: муж – татарин, жена – чувашка. Хорошие, простые люди. Случайно я узнаю, что оба их ребенка по документам значатся русскими. Удивленный этим, я поинтересовался, зачем они это сделали. Ответ был бесхитростен и точен: русскими им жить будет легче.
В итоге такой политики после распада СССР более 25 миллионов россиян оказались за пределами России в качестве дискриминируемого и нежелательного населения, а в самой России – десятки миллионов гектаров пустующих земель, тысячи вымирающих и брошенных деревень. Одновременно создавалась совершенно ненормальная ситуация, приводившая к утрате национальной самостоятельности, национальных традиций и даже языка. Когда произошло отделение республик Балтии от Советского Союза, некоторые из моих коллег в этих республиках, занимавшие высокие государственные должности вплоть до должности министра, вынуждены были их оставить только из-за того, что они не могли писать на родном языке. Они, конечно, владели разговорным языком и в семьях говорили на родном языке, но поскольку вся официальная документация велась только на русском, письменный родной язык размывался, исчезал.
Фактически, хотя во всех документах Советский Союз провозглашался Федерацией, он был заурядным унитарным государством имперского типа. Это создавало и продолжает создавать до сих пор множество проблем, приводит к кровопролитным межнациональным столкновениям и настоящим войнам, подобным карабахской или абхазской.
Поэтому вопрос о национально-государственном устройстве в будущей Конституции рассматривался как ключевой. Споры велись вокруг трех проблем.
Первая проблема, на первый взгляд, чисто юридическо-техническая: включать ли Федеративный Договор в текст Конституции и рассматривать его как составную часть или оставить за пределами конституционного текста.
Казалось бы, это сугубо теоретический вопрос. Однако на самом деле он имеет колоссальное практическое значение, потому что при включении Федеративного Договора в Конституцию все его положения приобретают силу конституционных норм. А это значит, что они могут быть изменены или отменены только в том порядке, в каком изменяются или отменяются нормы самой Конституции.
Этого делать было нельзя, если учесть, что в Федеративном Договоре зафиксировано неравноправие разных субъектов Федерации, так как придано приоритетное значение автономным республикам в ущерб территориальным образованиям и национальным областям и округам, и что 89 административных единиц получили статус субъектов Федерации. Иначе говоря, Федеративный Договор просто воспроизвел тоталитарную иерархию в национально-государственном устройстве, которая была введена еще Сталиным и существовала в официальных документах и в сознании народа как непреложная истина: один народ имеет право на создание автономной республики, другой народ – только на автономную область, третий должен удовлетворяться статусом национального округа.
В основу такого деления были положены соображения чисто количественного порядка: размеры территории, численность коренного населения и его процентное соотношение с иными национальностями, но отнюдь не какие-то принципиальные соображения. Не обращалось внимания и на то, что такая национально-государственная иерархия противоречит исходному принципу равноправия наций и права наций на самоопределение.
Но в 1991 году, когда мы, стремясь юридически оформить новую российскую государственность, заключали Федеративный Договор, то понимали необходимость сохранения статус-кво в столь деликатном вопросе, как национально-государственное устройство. Однако это, конечно, не значит, что подобное положение будет сохраняться всегда и его нужно законсервировать, придав силу конституционных норм.
По этим соображениям Конституционное совещание отказалось от идеи включения Федеративного Договора в текст Конституции, на чем настаивали Хасбулатов и компания. Вокруг этой проблемы за последние два года было сломано столько копий, что я могу только с удовлетворением отметить: в окончательном тексте Конституции, принятой на референдуме, отражена наша позиция. А Федеративный Договор, как ему и подобает, занял свое особое место в системе государственно-правовых документов. Это открыло возможность более гибкого решения вопросов государственного строительства. Напомню, что конституционные нормы можно менять лишь в исключительных случаях, поэтому предусмотрена очень сложная процедура внесения таких изменений в Конституцию. Положения же Федеративного Договора, например об объединении субъектов Федерации или изменении их территориальных границ, можно менять по соглашению между участниками Договора.
Например, сегодня с Татарстаном и Башкортостаном заключены особые договоры, регулирующие их взаимоотношения с федеральными властями. И на сегодняшний день – это политическая реальность, обеспечивающая мирное, без конфликтов и кровопролития, сосуществование Татарстана в рамках России и в то же время особое положение, на которое Татарстан претендует. Таким же образом может решаться вопрос и о взаимоотношениях с другими народами России.
Гибкое национально-государственное устройство когда-то было характерно для дореволюционной России, где разные регионы имели разную степень включенности в состав Российской империи. Финляндия и Бухарский Эмират, Грузия и Хива, а также другие национально-государственные образования имели разную форму взаимоотношений с имперскими властями и даже разное законодательство. Например, в Курляндии, Эстляндии и Лифляндии действовало особое земельное и семейное законодательство. Польша и Финляндия, в свое время входившие в состав Российской империи, имели свои Конституции. Разнообразие оказалось основой устойчивости такой громадной по размерам и неоднородной по составу страны, как Россия.
Асимметричность в регулировании взаимоотношений между федеральными структурами и субъектами Федерации вполне оправданна и закономерна. Но подобная асимметричность не исключает другого важнейшего принципа федеративного устройства – безусловного равенства субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами.
И это было следующей проблемой, требовавшей нового конституционного решения ввиду особого положения, в котором находились и на которое притязали автономные республики. Собственные конституции и президенты, свое правительство, особый Совет руководителей автономий при Президенте России, куда не были вхожи руководители территориальных субъектов Федерации, и т. п. На этом фоне другие субъекты Федерации, особенно территориальные, выглядели всего лишь дальними родственниками в чужом доме. Притом что по экономическому потенциалу, по населению и другим показателям многие территориальные субъекты, такие, как Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Красноярский край и т. д., просто несравнимы с автономиями. Достаточно сказать, что большинство из районов Петербурга имеют бюджет, превышающий бюджеты многих автономных республик. И тем не менее положение складывалось таким образом, что мы находились как бы на вторых ролях.
Ситуация особенно обострилась, когда в 1992- 1993 годах среди территориальных субъектов Российской Федерации возникло движение за республиканизацию и суверенизацию путем придания им статуса республик. Эта идея возникла и оживленно обсуждалась на Урале, в Сибири, Вологде и других регионах, выдвинувших концепцию создания Уральской, Сибирской, Дальневосточной и других республик. И это были уже не просто разговоры и пожелания, а конкретные проекты, обсуждавшиеся на совещаниях руководителей регионов. А в Екатеринбурге были подготовлены соответствующие документы, проведен референдум и областной Совет проголосовал за создание Уральской республики.
