новая российская Конституция заложила лишь основные принципы такого разграничения полномочий. Но если взять, например, предметы совместного ведения центра и регионов, к которым отнесено подавляющее большинство вопросов жизнедеятельности страны, то как раз в этих вопросах нет четкого разграничения, кто и за что отвечает, кто и какие решения может принимать. Это порождает множество проблем и конфликтов во взаимоотношениях центра и субъектов Федерации.
На мой взгляд, развитие российского федерализма должно происходить по двум направлениям: с одной стороны, становление и развитие федеральных структур власти и федерального законодательства, а с другой – укрепление и развитие субъектов Федерации, региональных структур власти, местного самоуправления, что должно выразиться в усилении начал самостоятельного решения этими органами и субъектами всей совокупности вопросов, отнесенных Конституцией к их ведению либо делегированных им федеральными структурами.
Оба этих направления должны развиваться только совместно, потому что всякое преувеличение того или другого ведет неизбежно к росту централизма, усилению унитарного начала либо, наоборот, к сепаратизму, угрожающему распадом российской государственности. Хочу напомнить об известной формуле, выдвинутой М. Горбачевым в 1989 году применительно к Советскому Союзу: сильный центр – сильные республики.
В этой формуле на первое место следовало поставить не центр, а республики, а взаимоотношения между республиками и центром решать в плоскости не силы, а распределения полномочий, самостоятельного решения своих проблем республиками и т. д. Процветающие республики – сильный центр – такое наполнение этой формулы более отвечало бы интересам как республик, так и центра. Наверное, не было бы столь печального исхода как для Горбачева, так и для СССР, если бы эта простая истина была понята первым и последним Президентом Великой Державы.
Все это сохраняет свое значение и для России, хотя она является более органичным образованием, чем Советский Союз. Среди главных проблем и опасностей, которые возникают на пути становления федерализма в России, я бы назвал три: первая – инерция все и вся решать по указаниям из Москвы, все делать с оглядкой на Москву, как это происходило последние семьдесят пять лет, т. е. сохраняющееся наследие унитарной (имперской) государственности; вторая – умножение числа федеральных органов власти в центре и в регионах, что создает новые препятствия процессу децентрализации власти, без чего федерального государства быть не может; третья – определение финансовой базы деятельности федеральных структур и регионов в законодательстве, которое принимается на уровне Федерации или ее субъектами.
Инерция унитаризма проявляется повсюду: от Президента, разрешающего или не разрешающего проводить выборы глав администраций в регионах, хотя в Конституции закреплен принцип их выборности, до любой федеральной структуры, стремящейся узурпировать права субъектов Федерации и по любому поводу заставить их получать разрешение или согласование на те или иные действия по вопросам, находящимся в -совместной компетенции центра и регионов. Примеров тому множество практически во всех сферах деятельности. Выпустить муниципальный заем, организовать денежно-вещевую лотерею, выдать лицензию на торговлю антиквариатом, установить размер штрафа за нарушение правил уличного движения или парковки автомобиля и т. д. и т. п.- на все это нужно получить разрешение либо правительства, либо других федеральных структур.
А рост числа федеральных органов, создаваемых в каждом из восьмидесяти девяти субъектов Федерации без какого-либо согласования с ними? Сегодня, например, в Петербурге действуют тридцать три федеральные структуры, в которых трудится более десяти тысяч человек, что значительно превышает численность работников мэрии и районных администраций, вместе взятых.
Исправить сложившееся положение можно как путем уменьшения числа этих органов и создания новых только по согласованию с каждым из субъектов Федерации, так и посредством их укрупнения по экономико-географическим районам, включающим несколько субъектов Федерации (Северо-Запад, Урал, Нечерноземный центр и т. д.). Например, много раз обсуждался вопрос об оправданности существования института представителей Президента в каждом из субъектов Федерации.
Если мы хотим иметь в будущем более целесообразное административно-территориальное деление России, чем сегодняшнее, которое мы получили в наследство от коммунистической системы и которое во многом – носит искусственный характер, то начинать эту работу лучше всего с укрупнения федеральных структур. Вполне целесообразно иметь одного представителя Президента на весь Северо-Запад, или Уральский, или Волго-Вятский экономический район. У представителя-Президента, курирующего целый крупный регион страны, будет совершенно иной кругозор и масштаб деятельности, чем сейчас. Он не станет тратить силы на борьбу с региональным начальством, как сплошь и рядом происходит при нынешнем положении дел, у него будет возможность сравнивать, как идут дела в разных субъектах Федерации, и он может стать не просто присматривающим, надзирающим 'государевым оком', не просто контролирующим органом, а проводником новых идей, передового опыта, т. е. вносить существенный вклад в развитие федерализма и в укрепление региональных структур власти.
Немаловажно и то, что при этом произойдет укрепление вертикальной структуры исполнительной власти, а Президент и его администрация могли бы получать более достоверную информацию о происходящем в регионах. Точно так же можно поступить и с любой из тридцати трех федеральных структур, созданных сегодня в каждом из регионов. Именно с этого, по моему мнению, и нужно начинать процесс укрупнения субъектов Федерации и укрепления государственного единства России – с реформирования и укрупнения федеральных структур власти в регионах страны.
Аналогичная ситуация возникла и в определении финансовой базы деятельности субъектов Федерации. Ясно, что, принимая любой региональный закон, субъект Федерации может рассчитывать только на свою собственную финансовую базу. Нельзя даже представить себе местный закон, по которому рассчитывался бы федеральный бюджет. А вот обратная ситуация, когда федеральные органы принимают без согласования с субъектами Федерации законы, по которым расплачивается местный, а не федеральный бюджет, возникает постоянно. Достаточно вспомнить историю с принятием закона о ветеранах, по которому все льготы ветеранам должны оплачиваться из местных бюджетов. А где их взять? Точно таким же образом поступили федеральные власти при реализации указа о приравнивании блокадников Ленинграда к категории ветеранов войны.
Подобная деятельность высших федеральных органов России приводит только к нарушению единства страны, к новому всплеску сепаратизма. Сложилось положение, когда субъекты Федерации не могут обеспечить из своих бюджетов реализацию целого ряда федеральных законов и указов о бесплатных лекарствах, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, о льготах ветеранам и т. д.
Данная проблема имеет не только финансовое значение. Это – проблема укрепления единства страны либо, напротив, противопоставления и противостояния федеральных структур власти и местных органов. В глазах населения дело выглядит таким образом, что местные власти, местные чиновники не хотят выполнять федеральные законы, а то, что они подчас заведомо невыполнимы и приняты в популистских целях, это мало кого интересует. Когда возникает подобная ситуация, то происходит дискредитация в глазах населения местных органов власти, наиболее многочисленных и стоящих ближе всего к населению: именно по их деятельности население судит о государстве в целом. Значит, их дискредитация – это одновременно и дискредитация государства в целом. Подобная политика близорука и безответственна, она таит в себе угрозу развитию федерализма и демократии в России.
Важным компонентом демократического устройства общества является местное самоуправление, которое служит мощным противовесом всесилию и злоупотреблениям со стороны государственных структур. Будучи негосударственным образованием, являясь средством самоорганизации граждан, живущих на определенной территории, местное или народное самоуправление существенно ограничивает сферу действия государственной власти и одновременно служит основой возникновения и развития гражданского общества.
В России местное самоуправление в форме земств было введено Александром II и просуществовало до 1917 года. Коммунистическая тоталитарная система отторгла саму идею существования местного самоуправления как системы, которая не находится под контролем государства. Поэтому взамен органов местного самоуправления была создана всеобъемлющая система Советов народных (рабочих, солдатских, крестьянских и др.) депутатов, полностью интегрированная в структуру государства и полностью (даже в
