Елена Злобина
Как чиновники собираются делить Украину?
В ближайшем будущем Украину ждет административно-территориальная реформа, о которой говорят уже несколько лет. Не исключено, что в государстве уменьшится количество областей и районов.
До существования Советского Союза Украина была поделена между Российской и Австро-Венгерской империями. Украинские земли, которые находились в составе России, были разбиты на губернии, а западно- украинские земли – сначала на края, а потом на воеводства.
Нынешнее административно-территориальное деление Украины, которое можно наблюдать на любой политической карте государства, начало формироваться с 1932 года. Именно тогда на территории Украины первоначально было создано 6 областей. В 1937–1939 годах их стало 15. Еще 8 областей появились на карте государства после присоединения Западной Украины в 1939–1940 годах. В то время деление на области основывалось на количестве членов компартии и количестве партийных ячеек.
Первые заявления о необходимости административно-территориальной реформы в Украине появились еще во времена перестройки. В 1989 году был предложен проект, где предлагалось поделить Украину на 1 3 регионов, которые имели бы более широкие полномочия. Еще до провозглашения независимости Украины, 12 февраля 1991 года, Верховная Рада УССР возобновила автономию Крыма, что послужило толчком для начала споров о том, каким должно быть административно-территориальное устройство государства.
В то время многие политики в Украине выступали за федерализацию Украины и укрупнение областей. Кроме Крыма, где после обретения автономии процветали идеи о независимости, идеи федерализации охватили Галичину. Довольно сильные сепаратистские тенденции в начале 1990 годов появились в Донбассе.
Анализ административно-территориального устройства Украины показывает наличие просто невероятных диспропорций. Количество районов в идентичных по территории Донецкой области (население почти 5 млн. чел.) – 1 7, в Винницкой (менее 2 млн.) – 26. Это означает, что Винницкая область с бюджетом 393 млн. гривен +
Эти цифры, с одной стороны, раз показывают, насколько количество разных инстанций способствует экономическому благополучию региона. С другой стороны, они ставят вопрос о том, какое количество чиновников в состоянии позволить себе содержать тот или иной регион и какое количество районов является оптимальным для каждой области. Абсолютно непонятно, почему в аграрной Житомирской области 23 района, а в соседней и тоже аграрной Ровенской – 16. Комизм ситуации еще и в том, что чрезмерное количество районов очень слабо оправдывает себя даже с точки зрения формирования админресурса – достаточно сравнить результаты выборов в различных областях.
В то же время можно смело говорить о наличии взаимосвязи между количеством районов и административных структур с уровнем дотационного региона. Если даже такие потенциальные области- доноры, как Одесская и Харьковская (26 и 27 районов соответственно), оказываются среди получателей дотаций, то логично предположить, что одним из факторов, влияющих на экономическое развитие районов областей, является чрезмерное количество контролирующих инстанций на душу населения.
Вначале независимости принятие решения об укрупнении регионов и децентрализации власти могло повлечь за собой распад Украины. Руководство государства на некоторое время приостановило такие тенденции, оставив действующее административно-территориальное деление. В результате в Конституции Украины в 1996 году закрепили деление Украины на Автономную Республику Крым, 24 области и города Киев и Севастополь. Но вопрос о новом разделении государства возникает опять – существующая модель не отвечает нынешним требованиям. В 1997 и 1998 годах парламент рассматривал законопроект об административно-территориальной реформе. Но президент закон так и не подписал, дважды вернув его со своими предложениями.
С тех пор законопроект дорабатывается в каком-то из комитетов. Но из основных положений этого документа, не вызвавших возражений у главы государства, можно сделать вывод о неизменности статуса областей. Хотя количество их не регламентировано, но административно-территориальное устройство страны, согласно документу, составляют области, районы, города, районы в городах, поселки и села. Причем ликвидация административных единиц и впредь остается в компетенции Верховной Рады. А это значит, что при возникновении у кого-то желания провести административный передел страны, ему придется договариваться именно с парламентом.
Сейчас в Украине существуют две концепции административно-территориального деления. Первая предусматривает уменьшение количества областей Украины (до 3-12 при существующих 27), вторая – укрупнение районов в областях (с 490 до 200), но без изменений границ областей. Однако все концепции нового разделения Украины предлагались отдельными экспертами или политиками. Государство же за десять лет не предложило никаких своих видений административно-территориальной реформы.
Изменения в Конституцию будут вноситься в любом случае, даже если границы областей не будут меняться. Ведь в результате реформы в любом случае изменится структура органов исполнительной власти на местах. Также не исключено, что в результате новой реформы руководителей областей и районов будут избирать граждане (сейчас они назначаются президентом). Но, по мнению многих в Украине, такой вариант грозит тем, что регионы Украины станут менее зависимы от центральной власти, и тогда опять возникнет угроза расползания страны.
Впрочем, сейчас в украинском законодательстве нет четких механизмов изменения административно- территориального устройства. Но для того чтобы изменить статью 1 33 Конституции Украины, где говорится о существующем административно-территориальном делении Украины, необходимо как минимум 300 голосов народных депутатов.
Любопытно, что территориально-административное деление Украины будет основано на нормах евростандарта. По крайней мере, сейчас обсуждаются следующие цифры: для сельского района – не менее 60 тысяч населения, для района в городе – не менее 100 тысяч населения. В результате сельским районам, похоже, придется объединяться. И еще один показатель, на этот раз для села: полноценным оно будет считаться только в том случае, если в нем проживают не менее 500 человек. Полноценным – значит имеющим свою школу, амбулаторный пункт, клуб и прочую нехитрую инфраструктуру. С учетом того, что между нашими селами довольно значительные расстояния, вымирание и миграция населения в города с каждым годом проявляются все ярче, применение евростандарта вызывает много вопросов.
Из всего можно сделать вывод, что исполнительная власть намерена менять конфигурацию территорий только на уровне районов, городов и сел. Понятно одно – какая-то админинист-ративно- территориальная реформа все же будет проведена. Но она не обязательно должна предусматривать увеличение или уменьшение областей, превращение их в крупные территориальные единицы.
Хотя о таком желании заявляют элиты мощных регионов Украины, чтобы подкрепить свою силу дополнительными территориями. Так, днепропетровская группа давно положила глаз на Запорожье, донецкая – на Луганщину, а Львову, например, было бы по силам подмять под себя часть Тернопольщины и Ивано-Франковщины. В последнее время это их стремление подкреплено «модной» тенденцией, заимствованной у России, где президент Владимир Путин создал так называемые округа. Но как территории ни реформируй, ими все равно нужно управлять.
