потрясающие цифры характеризуют еще и величину материальных потерь общества, которая составила в 1984 г. 9,15 млн. долл. Такую цену перуанское общество вынуждено платить, поскольку целью государственных расходов является политический контроль над водителями, а не технический контроль над транспортными средствами. Сложившаяся ситуация привела к крушению надежд и огромному разочарованию тысяч индивидуальных водителей, которые благодаря только своему труду и сбережениям обеспечивали 91 % массовых перевозок.
Эти проблемы могут навести на мысль, что внелегальный транспорт должен быть полностью заменен общественными транспортными корпорациями, нацеленными на соблюдение стандартов безопасности и качества. Но такое решение потребовало бы грандиозных затрат. Институт подсчитал, что если бы государство решилось исключить или запретить внелегальный транспорт, то лишь 9 из каждых 100 машин общественного пользования смогли бы выйти на линию и обслужить лишь 21 % тех, кто ежедневно пользуется этой услугой. Резкое сокращение городских пассажирских перевозок очень тяжело ударило бы по беднейшим слоям населения. В некоторых внелегальных поселениях практически замерло бы движение.
Чтобы заменить внелегальный парк автобусов государству в 1984 г. пришлось бы выложить 620 млн. долл. — 41,2 % всех государственных инвестиций в стране. Плюс ежегодное инвестирование в среднем еще 49 млн. долл., чтобы удовлетворять рост спроса на транспорт. При сохранении существующей платы за проезд это потеря 93 млн. долл. в год. Короче говоря, инвестиции для замены внелегалов увеличили бы и без того огромный бюджетный дефицит еще на 7,2 %. И это без учета соответствующей инфраструктуры (заправочные станции, ремонтные мастерские и т. д.), которая потребовала бы не менее 400 млн. долл.
Остаются нерассмотренными еще несколько вопросов. Почему водители-внелегалы не могли получить законный статус без нарушения закона? Почему они получили лишь фактическое признание, но так никогда и не обрели вполне законного положения, которое обеспечивало бы им надежную независимость, хотя их деятельность в точности отвечала целям государства? Почему, когда они добились некоторой легализации, это привело их к банкротству? Почему перуанское общество не смогло определить истинные причины хаоса в транспортной системе и вместо этого принялось осуждать водителей-внелегалов? Мы убеждены, что эти проблемы порождены правовой системой Перу, рассмотрению которой и посвящаются следующие главы.
Глава 5. Издержки и значение закона
В предыдущих главах мы детально рассмотрели вопрос о том, как появилась и развивалась внелегальная деятельность в трех определенных областях. Мы рассчитывали, что, опираясь на эмпирические исследования, нам удастся описать фундаментальные характеристики системы внелегальных норм, выявленных исследователями Института свободы и демократии, и проследить их историческую эволюцию, выявить движущую ими логику.
Все это показало, что жизнь в нашем обществе требует громадных и напрасных издержек, которые вынуждены нести в равной степени те, кто действуют легально или внелегально. Мы увидели, как происходят захваты, как растет напряженность дорожного движения и увеличивается число дорожно- транспортных происшествий. Как постоянная правовая неопределенность отвлекает ресурсы, силы и изобретательность от плодотворной деятельности на политические акции, имеющие целью избежать правовых санкций и добиться признания присвоенных внелегальных прав.
Считалось, что эти проблемы порождены множеством причин — миграцией, несправедливым распределением доходов, безработицей, даже климатом. Но по мере продолжения наших исследований становилось ясно, что ни одна из этих причин не может объяснить величину и сложность возникших проблем. Миграцией можно объяснить рост числа жителей столицы. Несправедливым распределением доходов — сам факт миграции. Безработица объясняет избыток рабочей силы. Климат показывает, почему определенный тип городского строительства возможен в данных географических условиях. Однако ни один из этих факторов не дает ответ, почему люди решают захватить землю для строительства домов, занять улицы для торговли, завладеть маршрутами для обеспечения транспортных услуг. Короче говоря, никто не в состоянии определить, почему одни предпочитают действовать в рамках закона, а другие — внелегально, также как никто не может предсказать результаты того или иного процесса.
Вот почему мы решили обратиться к самим внелегалам. Так мы узнали, что их главные претензии — к закону, поняли, зачем им было нужно признание в рамках правовой системы. Мы решили изучить правовую сторону вопроса и определить, как она влияет на принятие решения — действовать ли в рамках закона или внелегально, а также на результаты этого выбора. Для количественной оценки этого влияния Институт провел ряд полевых исследований.
Ниже представлены результаты наших исследований. Во-первых, мы показываем цену подчинения законам, — а она сказывается в принятии решений о начале, продолжении или прекращении деятельности в рамках закона или внелегально. Затем речь идет о цене нарушения законов — чем приходится платить за отсутствие защиты и дополнительные возможности, возникающие при деятельности внеправовых институтов. Мы продемонстрируем также, во что обходится все это перуанскому обществу в целом. И, наконец, мы рассмотрим значение закона вообще и особенно в процессе развития.
Исследования Института подтверждают, что эффективность экономической деятельности зависит от регулирующего ее закона. Именно в этом смысле мы будем говорить о «хороших законах» и «плохих законах»: закон хорош, если он гарантирует экономическую эффективность и способствует ей, и плох, если препятствует ей или ухудшает ее. Из-за плохих законов нам приходится слишком дорого платить за законопослушность; из-за отсутствия хороших законов мы вынуждены нести издержки деятельности вне рамок закона.
В любой деятельности люди дважды определяют свое отношение к законопослушанию: когда они ее начинают и когда решают вопрос — продолжать ли дальше.
Для аналитических целей Институт использует две концепции: «цена доступа» к сфере деятельности и «цена продолжения» ее. Такой подход позволяет изучить все требования, которым должны удовлетворять граждане для получения права легально заниматься определенной экономической деятельностью, а затем все требования, которым необходимо удовлетворять, чтобы остаться в рамках закона. Мы стремились узнать, как влияют эти издержки на индивидуальный выбор.
Мы оценивали различные издержки доступа к деятельности в рамках закона и издержки продолжения этой законопослушной жизни. Но следует понимать, что среднестатистический гражданин ничего подобного не делает. Тот, кто отрицает правовую систему или использует ее, лишь весьма приблизительно рассчитывает, во что может обойтись подчинение требованиям закона и что можно получить взамен. Выбор базируется не на точной оценке, а на смутном представлении — подобном тому, что лес страшнее отдельных деревьев. Наше исследование показывает, что готовность перуанцев действовать вне рамок закона в значительной степени есть результат рациональной, хотя и не очень детальной, оценки издержек законопослушания.
Ни одним из изученных Институтом видов экономической деятельности нельзя заниматься на законных основаниях без предварительного выполнения ряда требований. Чтобы определить эти требования и связанные с ними затраты, Институт изучил четыре сферы деятельности, в которых внелегальность была основной социальной проблемой: промышленность, жилищное строительство, торговлю и транспорт.
Издержки доступа к производственной деятельности
Для измерения издержек доступа к промышленности Институт был вынужден прибегнуть к имитации. Начиная исследования, положенные в основу этой книги, мы услышали самые противоречивые оценки того,
