законодательства не носило системного характера, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимали законы, не соответствующие нормам федерального законодательства.
На основании дефектного законодательства органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимали практические решения, не только выходящие за рамки их полномочий, но и прямо противоречащие федеральным нормативным актам и решениям федеральных органов власти.
Так, например, Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 4 ноября 1992 г. № 6–2/494 на основании Закона Республики Башкортостан от 29 февраля 1992 г. № ВС-10/28 было приостановлено действие Указа Президента Российской Федерации от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» по закреплению в федеральной собственности 38 % акций 28 акционерных обществ, расположенных на территории Республики Башкортостан, в том числе «Башнефть», Стерлитамакского завода «Красный пролетарий», «Башнефтепродукт», «Салаватнефтеоргсинтез» и др.
В ряде субъектов Российской Федерации органы государственной власти проводили массовую приватизацию без разработки и принятия соответствующей региональной законодательной базы, т. е. вопреки требованиям Государственной программы приватизации.
В целом ряде субъектов Российской Федерации приватизация длительное время проходила на основании нормативных правовых актов высших должностных лиц и руководителей высших органов исполнительной власти регионов.
Так, например, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не были приняты вплоть до 1999 года.
По данным Контрольно-счетной палаты Камчатской области, приватизация объектов областного имущества носила бессистемный характер, порядок принятия решений об условиях приватизации не был определен и законодательно урегулирован. В нарушение статьи 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации законы Камчатской области об областных бюджетах на 2002–2003 годы составлялись при отсутствии программ приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Камчатской области.
По данным Контрольно-счетной палаты Тверской области, в нарушение статьи 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЭ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества» и статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» программа (прогнозный план) приватизации областного имущества в 2001–2003 годах как самостоятельный нормативный акт не утверждалась и приватизация областного имущества осуществлялась по решениям Комитета по управлению имуществом Тверской области или по отдельным распоряжениям губернатора Тверской области.
Согласно постановлению главы администрации Рязанской области от 26 июня 1997 г. № 288 приватизация предприятий и объектов, находящихся в областной собственности, с 8 июля 1997 года была приостановлена и до августа 2002 года осуществлялась на основании нормативных правовых актов главы администрации. Только 22 ноября 2002 года Рязанской областной Думой был принят закон «О приватизации государственного имущества Рязанской области», установивший единый порядок приватизации государственного имущества Рязанской области.2.2.2. Неисполнение органами исполнительной власти своих обязанностей в сфере приватизации
1. Органы исполнительной власти, ответственные за проведение приватизации, зачастую не выполняли или выполняли несвоевременно свои обязанности по созданию должных организационно-правовых условий для реализации приватизационных процедур.
Например, как показали проверки Счетной палаты, Российским фондом федерального имущества не был регламентирован порядок осуществления контроля выполнения инвестиционных обязательств по заключенным договорам купли-продажи, а контроль выполнения инвестиционных условий осуществлялся недостаточно эффективно. В результате из 81 договора купли-продажи, срок выполнения инвестиционных обязательств по которым истек, по 49 договорам выполнение инвестиционных обязательств осуществлялось с существенными нарушениями.
Кроме того, РФФИ не были своевременно внесены предложения по изменению действующего порядка перечисления денежных средств от приватизации государственного имущества, установленного Государственной программой приватизации на 1992-й и 1994 годы, не предусматривающего перечисление всех денежных средств от приватизации в бюджеты.
В результате значительная часть денежных средств в бюджетную систему не попадала – в 1996 году в федеральный бюджет было перечислено только 55 % от общей суммы средств, полученных от приватизации федеральной собственности. В 1997 году из средств, полученных от продажи федеральной собственности, вне рамок бюджета было распределено более 4941 млрд рублей (в ценах 1997 года).
2. Типичным недостатком на всем протяжении 90-х годов было отсутствие контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти, ответственных за проведение приватизации, за деятельностью своих территориальных подразделений.
Так, контрольными мероприятиями Счетной палаты были выявлены случаи отсутствия надлежащего контроля со стороны Госкомимущества России и РФФИ за работой подчиненных им региональных структурных подразделений. В результате территориальными комитетами по управлению госимуществом и приватизируемыми предприятиями допускались многочисленные нарушения: не соблюдались процедуры и сроки принятия решений о приватизации, нарушалось антимонопольное законодательство, в уставные капиталы включались объекты, не подлежащие приватизации, нарушались процедуры передачи прав собственности, при реализации акций членам трудового коллектива в список участников закрытой подписки включались лица, не имеющие права на льготное приобретение акций, допускалась продажа акций по несоответствующей цене, недобросовестному покупателю и т. д.
Например, Комитет по управлению имуществом г. Находки с нарушением действующего законодательства о приватизации морских портов утвердил 17 ноября 1992 года план приватизации и иные учредительные документы АООТ «Нефтепорт» без требующегося согласования с Госкомимуществом России, Министерством транспорта, Государственным антимонопольным комитетом, а также без закрепления в государственной собственности 20 % акций акционерного общества.
3. Органы исполнительной власти, ответственные за приватизацию, нередко принимали решения без учета специфики приватизируемых объектов.
Так, например, контрольными мероприятиями Счетной палаты выявлялись случаи, когда приватизация осуществлялась без учета производственных особенностей отдельных предприятий, что препятствовало сохранению технологических связей производства. Так, приватизация предприятий и организаций бывшего ТПО «Усть-Илимский лесопромышленный комплекс» осуществлялась в 1992–1993 годах без учета того, что они являлись составной частью единого технологического комплекса по заготовке и комплексной переработке древесины на основе узкой специализации и кооперации.
В результате самостоятельной приватизации предприятий и организаций, обособленности субъектов, обладающих правом собственности на их имущество, предприятия не смогли взаимодействовать на взаимовыгодных условиях, что стало основной причиной резкого снижения объемов производства на 45–55 процентов.
Другой факт: оценивая эффективность приватизации АО «Росгосстрах», Счетная палата пришла к выводу о том, что избранная стратегия и тактика приватизации акционерного общества в принципе не могла обеспечить привлечение стратегического инвестора: крупный консолидированный пакет акций (41 %) оставался в руках работников, а на специальном денежном аукционе продавался чрезвычайно рассредоточенный 50-процентный пакет. Таким образом, сложившаяся структура уставного капитала не давала стратегическому инвестору возможностей сосредоточить в своих руках пакет акций, позволяющий влиять на решения, принимаемые органами управления акционерного общества.
4. Федеральными органами исполнительной власти не было создано действенной системы по недопущению перехода под контроль иностранных лиц объектов федеральной собственности, имеющих стратегическое значение.
Не контролировался и не контролируется до настоящего времени процесс скупки иностранными лицами пакетов акций стратегически и экономически значимых для России предприятий через подставных лиц и на вторичном фондовом рынке. Так, малоизвестная американская компания «Nie and Si Corporation» через подставную фирму «Столица» приобрела пакеты акций 19 авиационных предприятий оборонно-промышленного комплекса, в том числе 16 % акций АО «Курский прибор»; 34 % акций АО «Авионика», 16,3 % акций АО «Тушинский машиностроительный завод», 8 % акций МПО им. Румянцева. В нарушение действующего законодательства пакеты акций продавались иностранным покупателям через посредников.
Так, например, победитель инвестиционного конкурса, проведенного в 1997 году по продаже пакета акций, составляющего 40 % уставного капитала ОАО «Тюменская нефтяная компания», ЗАО «Новый холдинг» контролировался иностранными юридическими
