Позиция МВФ, как и позиция его лидера, ясна: Фонд есть святой источник мудрости, поставщик ортодоксальной теории, слишком утонченной, чтобы быть понятой людьми из развивающегося мира. Фонд часто дает ясно понять: он может снизойти до содержательного диалога в лучшем случае с членом правящей элиты ? министром финансов или главой центрального банка. Вне этого круга, считают в Фонде, мало смысла пытаться с кем-либо разговаривать.
Четверть века назад в развивающихся странах справедливо могли питать некоторое уважение к «экспертам» из МВФ. Но, подобно произошедшему за это время сдвигу в соотношении военных сил, еще более драматичный сдвиг наблюдался в соотношении сил интеллектуальных. Развивающийся мир имеет теперь собственных экономистов, многие из которых обучались в лучших академических институтах мира. У этих экономистов есть важное преимущество ? они с юных лет знакомы с местной политикой, условиями и тенденциями. МВФ же подобен многим бюрократиям ? он постоянно стремится распространить свое влияние, выходя при этом за пределы первоначально предписанных целей. Расползание миссии МВФ, которое постепенно вывело его деятельность за рамки основной сферы компетенции, т.е. макроэкономики, в область решения структурных проблем, таких, как приватизация, рынки труда, пенсионные реформы и т.п., а также в область стратегий развития, еще более пошатнуло баланс интеллектуальных сил.
МВФ, разумеется, утверждает, что он никогда не диктует, а всегда ведет переговоры по условиям каждого кредитного соглашения со страной-заемщиком. Но это односторонние переговоры, в которых вся сила на стороне МВФ, преимущественно потому, что очень много стран ищет помощи МВФ, испытывая отчаянную нужду в фондах. Хотя я это наблюдал уже в Эфиопии и других развивающихся странах, с которыми взаимодействовал, с еще большей ясностью мне довелось это снова понять во время посещения Южной Кореи в декабре 1997 г., в период развертывания Восточноазиатского кризиса. Южнокорейские экономисты знали, что политика, навязываемая их стране МВФ, приведет к катастрофическим последствиям. Задним числом даже МВФ согласился с тем, что он навязал Корее излишние фискальные ограничения, но с самого начала лишь немногие экономисты (вне МВФ) считали, что эта политика разумна{5}. Однако официальные лица, имеющие отношение к корейской экономике, смолчали. Я спрашивал, почему они хранили молчание, но не получил ответа от чиновников корейского правительства, пока через два года вновь не посетил Корею, когда экономика страны уже восстановилась. Ответ был такой, какой я и ожидал, исходя из своего прошлого опыта. Корейские официальные лица нехотя объяснили, что они боялись открыто высказать свое несогласие, потому что МВФ мог не только приостановить кредиты, но и с помощью своей мощной пропаганды отвратить частных инвесторов, распространяя информацию среди институтов частного финансового сектора о том, что МВФ сильно сомневается относительно прочности корейской экономики. Таким образом, у Кореи не было выбора. Даже косвенная критика Кореей программы МВФ могла иметь катастрофические последствия: МВФ предположил бы, что правительство не полностью понимает «экономическую науку МВФ», что у него есть возражения, делающие менее вероятным фактическое выполнение им этой программы. (У МВФ есть особая формула для описания такой ситуации: страна сошла «с рельсов». Существует только один «правильный путь», и любое отклонение от него есть признак возможного «схода с рельсов».) Публичное заявление МВФ о том, что переговоры прерваны или даже отложены, послало бы негативный сигнал рынкам. Этот сигнал в лучшем случае вызвал бы рост процентных ставок, а в худшем ? полное прекращение поступлений частных фондов. Что еще более серьезно для некоторых самых бедных стран, имеющих очень скудный доступ к частным фондам, это то, что другие доноры (Всемирный банк, страны Европейского союза и многие другие страны) открывают доступ к своим фондам только при условии одобрения МВФ. Последние инициативы по облегчению долгового бремени фактически наделили МВФ еще большей властью, поскольку без одобрения МВФ экономической политики страны ей не полагается никакого списания долгов. Это дает в руки МВФ мощнейший рычаг, и Фонд это понимает.
Несоответствие сил между МВФ и странами-«клиентами» неизбежно ведет к трениям, которые усугубляют ситуацию. Диктуя условия соглашений, Фонд фактически душит всякую дискуссию с правительством-клиентом, не говоря уже о более широкой дискуссии в масштабе страны, об альтернативных экономических стратегиях. Во время кризисов МВФ обычно защищал свою позицию, просто заявляя, что для обсуждений нет времени. Но в целом его поведение не зависело от того, есть кризис или его нет. Точка зрения МВФ была очень простой: вопросы, особенно задаваемые громко и открыто, обычно рассматривались как вызов нерушимой ортодоксии. Если его принять, это подрывает и авторитет, и веру. Лидеры государств принимали намек: они могли излагать свои аргументы частным порядком, но не публично. Шансов изменить точку зрения Фонда было крайне мало, в то время как шансы вызвать раздражение его руководства были крайне велики. Спровоцировать его на занятие более жесткой позиции по другим вопросам было еще легче. И если руководство МВФ было рассержено или раздражено, Фонд мог отсрочить свои кредиты ? страшная перспектива для страны, стоящей лицом к лицу с кризисом. Но тот факт, что руководители государств делали вид, что они соглашаются с рекомендациями МВФ, не означал их действительное согласие. И МВФ знал это.
Даже беглое знакомство с условиями типичного соглашения между МВФ и развивающейся страной обнаруживает отсутствие доверия между Фондом и его реципиентами. Сотрудники МВФ осуществляли мониторинг не просто по релевантным индикаторам здоровой экономики ? инфляции, росту и безработице, а по промежуточным переменным, таким, как предложение денег, часто лишь слабо связанным с переменными конечной цели. Стране давалось жесткое задание: что будет достигнуто за тридцать, за шестьдесят, за девяносто дней. В некоторых случаях в соглашениях оговаривалось, какие законы и когда должны быть приняты парламентами стран, чтобы удовлетворить требованиям МВФ или его «заданиям».
Эти требования назывались «условиями», и «обусловленность» стала темой горячих споров в развивающемся мире. Каждый кредитный документ определяет базовые условия кредита. Как минимум, кредитное соглашение предусматривает, что кредит выдается на условиях возврата, причем обычно прилагается график платежей. Многие подобные документы налагают условия, повышающие вероятность возврата кредита. «Обусловленность» же относится к более сильным условиям, таким, которые превращают кредит в политический инструмент. Если МВФ хотел, чтобы страна либерализовала свои финансовые рынки, например, он мог выдавать свой кредит траншами, по мере осуществления поддающихся проверке шагов в направлении либерализации. Лично я уверен, что обусловленность, по крайней мере в том виде и масштабе, в каких она использовалась МВФ, является плохой идеей; мало свидетельств в пользу того, что она улучшает экономическую политику, но она оказывает нежелательное политическое воздействие, поскольку страна недовольна тем, что на нее наложены условия. Некоторые защищают обусловленность, говоря, что любой банкир ставит перед заемщиком условия, чтобы обеспечить возврат кредита. Но обусловленность, используемая МВФ и Всемирным банком, была иного рода, иногда она даже снижала вероятность возврата кредита.
Например, условия, которые могут ослабить экономику в краткосрочной перспективе, каковы бы ни были их достоинства в долгосрочном аспекте, связаны с риском усугубления экономического спада и, таким образом, затрудняют стране возврат МВФ краткосрочных кредитов. Устранение торговых барьеров, монополий и налоговых перекосов повышает возможность долговременного роста, но расстройство экономической жизни в ходе адаптации может только углубить спад.
Хотя обусловленность не могла быть оправдана с точки зрения фидуциарной ответственности МВФ[12], она могла получить оправдание, если ее расценивать как моральный долг, вытекающий из обязанности Фонда укреплять экономику страны, обратившейся к нему за помощью. Но опасность была в том, что даже вытекающие из добрых намерений множественные условия ? в некоторых случаях более сотни, каждое из которых снабжено жестким графиком,- снижали способность страны направлять усилия на главные, неотложные проблемы.
Условия выходили за пределы экономики, в область, по сути относящуюся к сфере политики. Например, в случае с Кореей условия кредита включали главу о Центральном банке, который предлагалось сделать более независимым от политического процесса, хотя было очень мало доказательств того, что страны с более независимыми центральными банками растут быстрее или подвержены реже и менее глубоким флуктуациям{6}. Существует широко распространенное мнение, что независимость Центрального банка в Европе усугубила замедление темпов экономического роста в 2001 г., поскольку он воспринял естественную политическую озабоченность растущей безработицей
