В других регионах, где правительства приняли политику Вашингтонского консенсуса, бедные получили от роста гораздо меньше. В Латинской Америке рост не сопровождался сокращением неравенства или хотя бы сокращением бедности. В некоторых случаях бедность фактически выросла, о чем свидетельствуют городские трущобы, обезображивающие ландшафт. МВФ гордится прогрессом рыночных реформ в Латинской Америке за прошедшее десятилетие (хотя им следовало бы быть скромнее в свете коллапса их лучшего ученика ? Аргентины в 2001 г., а также рецессии и стагнации, которые поразили многие из «реформируемых» стран в течение последних пяти лет), но гораздо меньше говорится о численности бедных.
Ясно, что рост не всегда повышает уровень жизни всего населения страны. Неудивительно, что выражение «просачивание» исчезло из дискуссий о политике. Но в слегка измененной форме эта идея все еще жива.
Я называю новый вариант этой концепции ? «просачивание вниз плюс кое-что еще». Концепция утверждает, что рост необходим и почти достаточен для сокращения бедности. Причем подразумевается, что лучшей стратегией является концентрация усилий просто на росте, не забывая также о необходимости решения таких проблем, как женское образование и здравоохранение. Но сторонники концепции «просачивание вниз плюс» не проводят в жизнь политику, которая эффективно решала бы более широкие проблемы как бедности, так и женского образования. На практике защитники этой модернизированной концепции продолжают осуществлять ту же политику, что и раньше, с теми же самыми негативными последствиями. Чересчур жесткая «политика адаптации», переходя из страны в страну, форсирует сокращение расходов на образование и здравоохранение. В итоге в Таиланде не только возросла женская проституция, но и были сокращены расходы на борьбу со СПИДом; и лучшая в мире программа борьбы с этим заболеванием отошла на задний план.
Одним из главных сторонников концепции «просачивание вниз плюс кое-что еще» было министерство финансов США при администрации Клинтона. В самой администрации в отношении внутренней политики существовал широкий спектр взглядов ? от Новых демократов, желавших еще более ограничить роль государства, до Старых демократов, выступавших за более сильное государственное вмешательство. Но центральной идеей, нашедшей отражение в ежегодном послании президента об экономическом положении в стране (подготовленном Советом экономических консультантов), была резкая аргументация против концепции «просачивание вниз» или даже «просачивание вниз плюс». Таким образом, министерство финансов проталкивало в других странах политику, которая, если бы ее предлагали для Соединенных Штатов, встретила бы сильное противодействие внутри администрации президента и была бы, по всей вероятности, отвергнута. Объяснение этого достаточно просто. МВФ и Всемирный банк были частью поля, где господствовало министерство финансов и где ему, за немногими исключениями, разрешалось осуществлять свои замыслы, так же как другим министерствам дозволялось осуществлять свои программы в пределах их компетенции.
ПРИОРИТЕТЫ И СТРАТЕГИИ
Важное значение имеет не только то, что МВФ включает в повестку дня, но и то, что он в нее не включает. Там есть стабилизация, но создания рабочих мест там нет. Налогообложение и его негативные последствия присутствуют, но земельная реформа не включена. Есть денежные средства, предназначенные для выкупа долгов банков, но нет ассигнований для улучшения образования и здравоохранения, не говоря уже о «выкупе» работников, выброшенных со своих рабочих мест в результате контрпродуктивной макроэкономической политики МВФ.
Многие из тех мероприятий, которых нет в Вашингтонском консенсусе, могли бы привести и к более высоким темпам роста, и к большему равенству. Земельная реформа проясняет, что поставлено на карту при выборе политики во многих странах. В ряде развивающихся стран небольшая кучка богатых владеет почти всей землей. Подавляющее большинство населения ? это крестьяне-арендаторы, которым оставляют лишь половину или даже менее того, что они производят. Такая система, именуемая издольщиной, оставляет мало места для инициативы: работа исполу равносильна взиманию с крестьян-бедняков 50- процентного налога. МВФ выступает против высокого налогообложения богатых, указывая на то, что оно подавляет предпринимательскую инициативу, но ни слова не говорит об этих скрытых налогах. Земельная реформа, проведенная правильно, мирно и законно, обеспечив работников не только землей, но и доступом к кредиту и широкой сети услуг по обучению новым культурам и агротехнике, могла бы дать сильнейший толчок производству. Но земельная реформа представляет собой фундаментальное изменение в структуре общества, изменение, необязательно приемлемое для элиты, населяющей министерства финансов, с которыми взаимодействуют международные финансовые институты. Если эти институты действительно пекутся о росте и смягчении бедности, они должны были бы уделить значительное внимание решению этой проблемы: земельная реформа предшествовала нескольким наиболее успешным историям развития, таким, как в Корее и на Тайване.
Другой пренебрегаемой позицией является регулирование финансового сектора. Концентрируя внимание на Латиноамериканском кризисе 1980-х годов, МВФ придерживается точки зрения, что кризисы вызываются неосмотрительной фискальной политикой и безответственной кредитно-денежной политикой. Но прокатившиеся по всему миру кризисы показали, что есть третий источник нестабильности ? неадекватное финансовое регулирование. Однако МВФ навязывал сокращение регулирования до тех пор, пока кризис в Восточной Азии не вынудил его изменить курс. Если земельная реформа и регулирование финансового сектора недооценивались МВФ и Вашингтонским консенсусом, то во многих регионах значение инфляции получило завышенную оценку. Конечно, в таких регионах, как Латинская Америка, где инфляция приняла бурный характер, она заслуживала внимания. Но излишнее фокусирование внимания на инфляции со стороны МВФ вело к высоким процентным ставкам и завышенным валютным курсам, создававшим безработицу, а не рост. Финансовые рынки могли быть удовлетворены низкими темпами инфляции, но наемные работники ? и те, кто озабочен проблемой бедности, ? отнюдь не ликовали, глядя на низкие темпы роста и высокий уровень безработицы.
К счастью, сокращение бедности приобретает все большую приоритетность в проблеме развития. Как мы уже отмечали, стратегии типа «просачивание вниз плюс» не работают. Тем не менее верно, что в среднем страны с более высоким темпом роста лучше справляются с сокращением бедности, как хорошо показал Китай и страны Восточной Азии. Верно также, что сокращение бедности требует ресурсов, а путь к ним лежит только через рост. Существование корреляции между ростом и сокращением бедности не должно вызывать удивления. Но эта корреляция не доказывает, что стратегия «просачивание вниз» (или «просачивание вниз плюс кое-что еще») представляет собой лучший способ атаки на бедность. Напротив, статистика роста в разных странах показывает, что возможен рост без сокращения бедности, а ряд стран даже оказался успешнее в деле сокращения бедности при любом данном темпе роста, чем другие. Выбор здесь не в том, быть «за» или «против» роста. В некотором смысле противопоставление бедности росту беспредметно. В конце концов почти все веруют в рост.
Вопрос касается влияния отдельных вариантов политики. Некоторые варианты способствуют росту, но оказывают мало влияния на бедность; другие способствуют росту и в то же время увеличивают бедность; есть и такие, которые и способствуют росту, и сокращают бедность. Последние называются стратегиями роста для бедных. Есть также «самоусиливающиеся» стратегии, такие, как земельная реформа или улучшенный доступ к образованию для бедных, которые обещают и ускорение роста, и большее равенство. Но во многих случаях стратегии носят характер компромисса. Иногда либерализация торговли ускоряет рост, но при этом в краткосрочном аспекте увеличивает бедность ? особенно если она проводится быстро ? по мере того, как работники теряют рабочие места. Есть, однако, и «саморазрушительные» стратегии, которые мало прибавляют к темпам роста (если вообще что-либо прибавляют) и в то же время значительно усиливают неравенство. Для многих стран, например, такой стратегией является либерализация рынка капитала. Противопоставление роста бедности есть разговор о стратегиях развития ? стратегиях, которые, способствуя росту, сокращают бедность; которые избегают увеличения бедности
