это противостояние связано с распространенным заблуждением:
Люди не понимают, что такое собственность на землю. Это же не вещь, не предмет, ты не можешь ее взять с собой. Это право использования вот этого участка планеты, и не более того.
В разных странах это разный набор прав: есть право на зонирование, строительство, право целевого использования и так далее, – но абсолютных прав вообще нигде нет. То есть этот куцый набор никак нельзя сравнить с правами, например, суверена на свою территорию. Но почему-то происходит смешение этих понятий, и люди думают, что фактический владелец земли имеет те же права, что и суверен. У нас такое можно было услышать: «А если азербайджанцы купят землю вдоль границы с Грузией, это будет уже Азербайджан?[120]»
Началось создание коалиции за принятие закона. По заказу Бендукидзе Ассоциация по защите прав землевладельцев сделала аэрофотосъемку вдоль всей границы. На снимках было хорошо видно, что плодородные приграничные земли разбиты на маленькие обрабатываемые участки. Вспоминает Джаба Эбаноидзе:
Этой землей неофициально владели руководители пограничной службы, и у них был очень хороший бизнес: машины и бензин они получали за счет государства, за землю никто ничего не просил, рабочая сила – солдаты – тоже была. Все расходы лежали на государстве, а прибыль получали госслужащие. Или же они неофициально сдавали эти земли в аренду, а деньги клали себе в карман.
Площадь страны невелика[121] – около 70 тысяч квадратных километров, и 5 километров вдоль границы (примерно 1 процент всей территории) очень существенны для экономики.
Бендукидзе предложил Министерствам обороны и внутренних дел написать заключение с указанием о том, что для современных средств вооружения достаточно полосы отчуждения шириной 50 метров. Парламентарии не одобрили столь узкую полосу, но в результате компромисс был достигнут: 500 метров – пограничная зона (где ничего нельзя делать), а 5 километров – это зона приближения (которую можно использовать, но с разрешения правительства).
Хотя это многих привлекло на сторону реформаторов, все равно требовалась дополнительная поддержка. Бендукидзе и его команда пошли по пути «подкупа»:
Мы стали объяснять районным депутатам, в чем смысл закона. Некоторые поняли, что если они сейчас возьмут землю в аренду, то потом очень дешево смогут ее выкупить, у других уже была земля в аренде, просто они не задумывались об этом. Так мы создали еще один слой поддержки.
Но и на этом борьба не закончилась. В дискуссию вступила очень авторитетная сила грузинского общества – церковь, с которой государство в постсоветское время подписало соглашение о компенсации ущерба, нанесенного в результате национализации церковного имущества. По словам Бендукидзе, церковь заявила о своем категорическом несогласии с законопроектом перед вторым чтением в парламенте. Однако к дискуссии подключился председатель комитета по сельскому хозяйству, который помог найти компромисс: церковь получила право безвозмездно забирать сельскохозяйственные земли по решению правительства.
8 июля 2005 года закон «О приватизации сельскохозяйственных земель, находящихся в государственной собственности» был принят 82 голосами при минимально необходимых 79. Со временем его несколько раз упрощали. Так, было отменено понятие целевого использования земель. Теперь везде, кроме столицы, купленную землю можно использовать для любых целей, ничего не платя за смену ее первоначального назначения.
По последним данным, свои земли выкупили 85 процентов бывших арендаторов. Остальные договоры аренды постепенно теряют силу (в законе прописано, что арендатор может выкупить землю в течение десяти лет с момента подписания договора аренды), а соответствующие земли продаются Министерством экономики на открытом аукционе.
Несмотря на приватизацию сельхозземель, еще остаются нерешенные проблемы. Например, у многих был соблазн посчитаться с теми, кто когда-то не самым честным образом получил земельные владения и представлял собой «средний слой коррупционной системы», связанный с прошлой властью.
«Мы решили, что легче это узаконить, чем начинать передел, который – пусть даже законный! – мог закончиться катастрофой. Хотя меня за это и ругали – оппозиция, всевозможные радикалы, националисты, – но парламент поддержал», – рассказывает Бендукидзе [122].
В процессе легализации участвовали три выделенные по формальным основаниям категории будущих землевладельцев. Первая – получившие в середине 1990-х годов землю, которая не была внесена в земельный реестр. Ко второй относились имеющие договор аренды, в котором было указано, что с течением определенного времени эта земля переходит в их собственность. И третья категория – лица, у которых нет никаких доказательств права на землю, прилегающую к участкам, находящимся у них в собственности. Была объявлена финансовая и имущественная амнистия[123] (касающаяся и земельных участков), и с этого момента ни один административный орган не имеет права издать акт, изменяющий статус этого имущества.
Публичный реестр имущества
На законе о приватизации сельскохозяйственных земель реформа не остановилась, поскольку проявились недостатки смежных отраслей. Логическим продолжением приватизации земли стала реформа публичного реестра имущества.
Процесс регистрации имущества, как и практически любое взаимодействие с государственными организациями дореволюционного времени, был благодатной почвой для коррупции. Новому собственнику месяцами приходилось ждать регистрации, без которой невозможно, например, оформить кредит, а следовательно, полноценно начать бизнес.
Регистрацией прав на имущество занимался Департамент по землеустройству, который находился в непосредственном подчинении у президента. Этот же департамент занимался и вопросами приватизации. В ходе структурной реформы, начавшейся сразу после прихода новой власти, этот департамент был упразднен, часть его функций перешла Министерству экономики, часть – Министерству окружающей среды и Национальному агентству публичной регистрации (НАПР). Последнее было учреждено как организация публичного права в составе Министерства юстиции (глава агентства, назначаемый министром, осуществляет его единоличное руководство), к которой перешли функции расформированного Бюро технической инвентаризации (БТИ), занимавшегося регистрацией сделок по приватизации госимущества (квартир), сбором информации о планировке квартир и других технических деталях.
В июне 2006 года главой НАПР был назначен Джаба Эбаноидзе. Тот самый, который до этого занимался приватизацией сельскохозяйственных земель в Ассоциации по защите прав землевладельцев и был хорошо знаком с многочисленными проблемами, возникающими при регистрации прав на землю (равно как и на другие виды имущества).
«Когда меня назначили, самыми серьезными проблемами были коррупция и большие очереди. Так что первым делом мы ввели систему электронной регистрации», – рассказывает он.
За два месяца удалось разработать специальную программу, позволяющую ввести принцип электронного документооборота, и уже 8 сентября 2006 года программа была запущена. И если еще летом 2006 года в тбилисском реестре в течение дня происходило 300 регистраций, то в декабре того же года этот показатель удвоился. Раньше, чтобы зарегистрировать имущество, необходимо было в первое посещение реестра оставить заявление, а затем явиться за готовыми документами в указанный день. При этом на практике процесс затягивался, и собственнику приходилось приходить в учреждение по нескольку раз.
Введение этой системы максимально упростило отношения регистраторов с гражданами. Теперь вся информация доступна на сайте НАПР[124]: есть регистрация или нет, приостановлена ли, по какой причине, какие документы необходимы для возобновления регистрации и т.д. Сами сотрудники работают только с электронными документами (вся поступающая документация сканируется). Это предельно минимизирует любую задержку или вероятность потери, а также позволяет быстро оценить эффективность того или иного регистратора: легко проследить, сколько документов «висит» на нем и как долго.
«Как только сотрудники, которые имели свою выгоду благодаря непрозрачности процесса, увидели, что с помощью этих программ мы не даем им возможности получать “левые” деньги, они начали ставить палки
