Политический порядок в меняющихся обществах

l:href='#c175'>⁴⁶. В елизаветинской Англии юристы играли в парламенте все более важную роль. В 1593 г., к примеру, юридическое образование имели 43% членов Палаты представителей. Юристами обычно были спикер и другие ведущие фигуры в Палате. Впоследствии роль, которую в британском парламенте играли юристы, неуклонно снижалась, достигнув низшей отметки в XIX в. В XX в. только около 20% членов парламента были юристами. В Америке же, напротив, тюдоровское наследие в лице юристов-законодателей сохранялось и в системах управления колоний, и в штатах, и в общенациональной системе управления, где юристы составляли большинство членов законодательных органов⁴⁷.

Всякая политическая система, как указывал Бейджхот, должна приобрести власть и затем использовать власть. В современной британской системе эти функции выполняют почетные и действенные части государственной системы. Отнесение каждой функции к отдельному учреждению есть один из аспектов функциональной дифференциации, которая является составляющей процесса модернизации. Наиболее отчетливо это видно, разумеется, в случае так называемых конституционных монархий, но до некоторой степени и почти во всех современных системах государственного устройства⁴⁸. Однако в американской политической системе, как и в старых европейских политических системах, почетные и действенные функции не отнесены к различным институтам. Все основные институты системы американского управления — президент, Верховный суд, Палата представителей, Сенат и их аналоги на уровне штатов — в той или иной степени совмещают в себе оба эти типа функций. Это сочетание особенно, конечно же, заметно в отношении президента. Практически во всех других современных политических системах, от так называемых конституционных монархий Великобритании и Скандинавии до парламентских республик Италии, Германии и Франции до де Голля, коммунистических диктатур Советского Союза и Восточной Европы, должности главы государства и главы правительства раздельны. В советской системе дифференциация зашла еще дальше: здесь есть глава государства, глава правительства и руководитель партии. В США, напротив, президент соединяет в себе все эти три функции; это соединение, с одной стороны, является основным источником его власти, с другой же, налагает существенное ограничение на эту власть, поскольку требования одной из ролей вступают в противоречие с требованиями другой. Это сочетание ролей есть наследие древней практики; институт президентства был создан, как заявлял в 1787 г. Джефферсон, в качестве «выборной монархии». В этом учреждении по замыслу должны были найти воплощение многие прерогативы британской Короны, и, соответственно, его политические формы суть во многом формы дворцовой политики⁴⁹.

Президентство — это, по существу, единственный сохранившийся в современном мире пример конституционной монархии, некогда распространенной по всей средневековой Европе. В XVI в. конституционный монарх — это монарх, который и царствовал, и управлял, но управлял по закону (поп sub homine sed sub Deo et lege[14] ) в должном уважении к правам и свободам своих подданных, тип монарха, который имел в виду Фортескью, когда указывал на различие между dominium politicum et regale[15] и dominium regale[16]. В XVII в. этот старый тип конституционного монарха сменился новым типом абсолютного монарха, поставившего себя над законом. Еще позднее, в XVIII и XIX вв., появилась новая так называемая конституционная монархия, в которой «почетный» монарх царствовал, но не правил. Как и абсолютный монарх, такой конституционный монарх — современное изобретение, возникшее в ответ на потребность закрепить верховную власть за единым органом. Американский же институт президентства представляет собой более архаичный тип конституционной монархии. По функциям и власти американские президенты — это короли тюдоровского типа. По своей институциональной роли, равно как и по личным характеристикам, Линдон Джонсон намного больше напоминает Елизавету I, чем Елизавету II. Британия сохранила форму старой монархии, тогда как Америка сохранила ее содержание. Сейчас Америка все еще имеет короля, тогда как Британия — только Корону.

В большинстве современных государств законодательная функция теоретически находится в руках большого представительного собрания, парламента или верховного совета. На практике, однако, она осуществляется сравнительно небольшой группой людей — кабинетом или президиумом, власть которого распространяется на все области государственного управления. В Америке при этом законодательная функция остается поделенной между тремя отдельными институтами и их подразделениями, во многом так же, как она разделялась между различными сословиями и другими институтами в позднесредневековой Европе. На национальном уровне такой порядок не основан на идеях какого-либо европейского теоретика, а является продуктом «институциальнои истории колоний между 1606 и 1776 гг.»⁵⁰. В свою очередь, отношения между депутатами, советами и губернаторами в колониях были отражением отношений между Короной, лордами и членами Палаты общин в XVI в.

В современной политике степень разделения власти между двумя образованиями в составе законодательной ассамблеи обычно обратно пропорциональна реальной власти этой ассамблеи как целого. Верховный Совет в СССР имеет мало власти, но он действительно двухпалатен; власть британского парламента больше, но он, по существу, однопалатен. Америка же уникальна в том, что сохраняет работоспособную двухпалатную систему, прямо унаследованную от XVI в. Лишь в тюдоровскую эпоху произошло формальное и практическое, на институциальнои основе, разделение двух палат парламента. «Столетие началось с парламентом как унитарным учреждением, подлинно двухпалатным ему еще предстояло стать». К концу же столетия рост «влияния, статуса и престижа Палаты общин превратил парламент в политическую силу, с которой Корона и правительство должны были считаться»⁵¹. Шестнадцатый век был пиком в развитии принципа двухпалатности в парламентской истории Англии. Нередко случалось, что одна из палат отвергала закон, принятый другой палатой, и для разрешения конфликта палаты прибегали к согласительным комиссиям. Первоначально выработанная для конкретной ситуации, эта процедура в 1571 г. была преобразована в «нормальную практику». В елизаветинских парламентах такие комиссии созывались при обсуждении большинства законопроектов по требованию то одной, то другой палаты, делегации в согласительную комиссию иногда получали инструкции не уступать по каким-то конкретным пунктам, и, когда между вариантами, одобренными палатами, были существенные расхождения, согласительная комиссия могла существенным образом переработать весь законопроект, подчас побуждаемая к этому королевой, с учетом ее мнения и рекомендаций ее советников. Хотя все это и звучит весьма современно, это на самом деле очень по- тюдоровски, и именно эта согласительная процедура была перенесена в колониальные легислатуры и распространена затем на общенациональный уровень. Что же касается Великобритании, то там эта практика сошла на нет с установлением ответственности кабинета перед Палатой общин. Последнее реальное использование «свободных конференций», где были разрешены обсуждения и, следовательно, делалась политика, имело место около 1740 г.⁵².

Участие в законодательном процессе двух ассамблей и главы исполнительной власти имело своим следствием сохранение в Америке и многих других легислативных методов, обычных для тюдоровского правительства. Собрание, осуществляющее законодательную деятельность, должно делегировать какую-то часть своей работы подчиненным учреждениям или комитетам. Комитеты появились в тюдоровском парламенте в 60-е и 70-е гг. XVI в. Практика отправки законопроектов в комитеты скоро приняла почти универсальный характер, и, по мере того как комитеты все больше и больше принимали на себя функции Палаты, они становились все большими по числу членов и все более постоянными. Кроме того, в комитетах руководящие места часто занимали люди, имевшие личный интерес в тех областях законодательства, которые им приходилось рассматривать. Законопроекты, связанные с местными и региональными проблемами, отправлялись в комитеты, составленные из депутатов из этих регионов и населенных пунктов⁵³. К концу века крупные комитеты преобразовались в постоянные комитеты, которые рассматривали все вопросы в границах некоторой, достаточно широкой, области. Активная роль Палаты общин в законотворческом процессе вынуждала ее прибегать к этой комитетской форме работы. Эта процедура была, в свою очередь, перенесена в колонии в начале XVII в. — конкретно в палату представителей штата Виргиния, — где она также отвечала реальной потребности, и через 150 лет была воспроизведена в первых сессиях национального Конгресса. В то же самое время в