ощущались неудобства удельного порядка; то и другое должно было изменить управление как в центре, так и в области. Перестройка центрального управления началась с дворцовых ведомств. Эти ведомства были собственно единоличные и временные правительственные поручения: каждое из них управлялось тем или другим лицом, боярином введенным, которому князь поручал, «приказывал» известную часть своего дворцового хозяйства. Эти единоличные поручения главных приказчиков теперь и превратились в сложные и постоянные присутственные места, получившие название изб или приказов. Это было нечто вроде современных министерств или департаментов, на какие делятся министерства.
И. Билибин. Думный дьяк Судебник 1497 г. изображает приказы в самый момент их превращения из личных поручений в учреждения, в постоянные ведомства. Он предписывает судить боярам и окольничим, а на суде у них быть дьякам, а «посулов» не брать ни от суда, ни от «печалования», т. е. от частного ходатайства или услуги помимо суда, предписывает давать управу всякому «жалобнику», ищущему управы, а кого управить «непригоже», т. е. кого рассудить судья не вправе, о том сказать великому князю или отослать его к тому судье, «которому которые люди приказаны ведати». Судьи — начальники приказов, как они и после назывались. У каждого судьи свой дьяк, секретарь, разумеется, с подьячими, т. е. своя канцелярия и свои люди, т. е. дела, которые ему приказано ведать, свое ведомство. Отмечено и отношение приказов к верховной власти: дело, превышавшее компетенцию судьи, требовавшее законодательного решения, докладывалось великому князю, как законодательной власти. Но и в Судебнике еще не сгладились следы прежнего порядка временных личных поручений. Он запрещает судье приказа оставаться тем, чем он был еще недавно, властным ходатаем по частным делам за условленное вознаграждение: посул — посулить, обещать. Дела, подлежавшие суду великого князя, по статье Судебника могли разрешаться лицами, «кому князь великий велит»: это, очевидно, удельные приказчики ad hoc, на данный случай. Так Судебник 1497 г. довольно определительно указывает эпоху возникновения первых приказов, время, когда совершился переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений. Впрочем, этот переход не был резкой заменой одного порядка администрации другим, основанным на иных началах. Перемена носила более технический, точнее, бюрократический характер, чем политический: приказы были постепенным развитием, осложнением дворцовых ведомств.
В XVI в. при несложном княжеском хозяйстве для управления той или другой его отраслью достаточно было одного лица, которое действовало больше посредством устных распоряжений или обращаясь для письменных актов к помощи немногочисленного общего штата дворцовых дьяков. По мере того как государственное хозяйство становилось сложнее, административные задачи делались разнообразнее, развивалось и письменное делопроизводство. Тогда боярину введенному понадобилась особая канцелярия с дьяком и подьячим, секретарем и подсекретарями, иногда еще и товарищ для совместного ведения дел. Как скоро в ведомстве складывался такой штат, с той минуты и возникал приказ как постоянное учреждение. Так, ведомство удельного дворецкого превратилось в приказ Большого дворца, ведомство боярина конюшего — в Конюшенный приказ и т. д. Но рядом с приказами, которые развивались из прежних дворцовых ведомств, возникали приказы новые, для которых не было соответственных частей при удельном дворце. Эти приказы вызывались новыми потребностями государственной жизни. Теперь, с одной стороны, возникали такие правительственные задачи, которые не укладывались в тесные рамки дворцового хозяйства, с другой — все сильнее чувствовалась потребность стянуть к центру такие правительственные дела, которые прежде находились в безотчетном распоряжении областных правителей. Так в центре накоплялось много новых правительственных дел и задач. По мере их накопления и возникали один за другим новые приказы в продолжение XV и XVI вв.
Б. Ольшанский. Посольский двор (XVII в.) В удельное время князь в несложных внешних своих сношениях обходился без особого лица, для них назначенного: каждый вопрос внешней политики разрешался самим князем с боярами введенными. Когда внешние отношения Московского государства усложнились, в Москве появился приказ, их ведавший, Посольская изба, министерство иностранных дел. В удельное время военнослужебные дела служилых людей по своей простоте также не требовали особого ведомства. В XV и XVI вв., когда служилый класс разрастался все более, а войны учащались, военным делом и классом стало заведовать особое место, получившее название Разряда, или Разрядного приказа. С развитием служилого землевладения, поместного и вотчинного, возник Поместный приказ. Таков один ряд новых приказов, вызванных усложнением центрального управления. Другой ряд возникал вследствие правительственной централизации. В удельное время много правительственных дел отдано было в бесконтрольное распоряжение областных правителей; теперь интересы государственного порядка потребовали установления известного надзора за действиями кормленщиков. Удельные наместники и волостели ведали все уголовные дела; теперь важнейшие преступления изъяты были из их компетенции и для решения таких дел создан был особый приказ — Разбойный. Удельные областные правители ведали все дела о холопах; теперь эти дела подчинены были особому центральному учреждению, Холопьему приказу. Так мозаически пристраивались новые приказы к старым, и к концу XVI в. они образовали сложное здание московской приказной администрации, в которой считалось не менее 30 особых учреждений. Московское управление складывалось, как строились государевы московские дворцы: вместе с ростом царской семьи и хозяйства к основному корпусу прибавлялись пристройки и надстройки, терема, светлицы, новые крыльца и переходы.
Из сказанного видно, что московские приказы имели троякое происхождение: одни развивались из дворцовых ведомств удельного времени; другие были вызваны новыми правительственными задачами, возникшими с образованием Московского государства; наконец, третьи были созданы стремлением стянуть важнейшие правительственные дела из областей к центру. Гораздо труднее произвести точную группировку приказов по свойству подведомственных им дел. Так как приказы возникли не вдруг по одному плану, а появлялись постепенно по мере надобности с усложнением административных задач, то распределение правительственных дел между ними представляется чрезвычайно неправильным и запутанным на наш взгляд, привыкший к строгой регламентации и точному распределению дел по существу. Потому чрезвычайно трудно привести приказы в систему, указать основания распределения дел между ними. В этом распределении московские государственные люди руководствовались не политическими принципами, а практическими удобствами. Так, незаметно мысли о разделении суда и администрации: хотя было четыре специальных судных приказа по гражданским делам, Московский, Владимирский, Дмитровский и Рязанский, однако судебные дела и между ними гражданские ведались и в других приказах, по-видимому, чисто административного характера. По существу дел приказы можно распределить на два основных разряда, как и распределял их еще в сороковых годах прошлого столетия Неволин.
Б. Ольшанский. Посольский двор (XVII в.) К первому отделу относились приказы общегосударственные, которые ведали общие государственные дела на всем пространстве государства или в значительной его части: таковы были приказы Посольский, Разрядный, Разбойный, Холопий, приказ Большого прихода, ведавший государственные доходы, преимущественно неокладные и пр. Другую группу составляли приказы, которые можно назвать территориальными: они ведали всякие, или, лучше сказать, различные дела, но только в известных частях государства. Сюда можно отнести наибольшее количество приказов. Таковы были Казанский дворец, возникший после завоевания Казани и управлявший бывшими царствами Казанским, Астраханским и Сибирским, потом выделившийся из него приказ Сибирский, а также местные дворцы, которые ведали под руководством приказа Большого дворца дворцовые дела в областях государства, бывших прежде независимыми княжествами или областями, Новгородский, Тверской и другие. Этой группировке нельзя приписать ни достаточной точности и полноты, ни особенного значения. Систематическая классификация приказов
