рынок».
Приведенное в законе определение рынка как «сферы обращения товаров, не имеющих заменителей, или взаимозаменяемых товаров» не очень помогает — неясно, где провести черту между заменяемыми или незаменяемыми товарами. Например, является ли рынок телефонной связи с фиксированным доступом отдельным или это часть большого рынка телекоммуникационных услуг? Еще недавно о взаимозаменяемости мобильной и фиксированной связи не было и речи. Но теперь, когда тарифы на фиксированную связь становятся повременными, а ввод новых номеров по-прежнему происходит крайне медленно, никого не удивляет, что количество абонентов мобильной связи уже превысило количество абонентов обычных телефонных сетей, а IP-телефония захватывает рынок международных телефонных переговоров.
Есть и проблемы, связанные с размером рынка. Вполне возможно, что с увеличением объема выпуска товаров или услуг удельные издержки падают лишь до некоторого предела, а затем опять начинают расти. В этом случае «естественность» монополии зависит от размера рынка: если спрос достаточно высок, то на нем найдется место для нескольких эффективных компаний; если же низок — то монополия, естественно, вытеснит конкурентов. Еще в 1998 г. в каждом стандарте сотовой связи в Москве работал один оператор. Казалось, что больше и быть не может: у каждого оператора было лишь несколько десятков тысяч абонентов, и разворачивать для такого маленького рынка дублирующую сотовую инфраструктуру не имело смысла. Сейчас же, например, в стандарте GSM в столице работают три оператора, даже в стандарте Wi-Max нашлось место для двух конкурирующих сетей.
Чтобы не ломать голову над этими вопросами, авторы 4-й статьи Закона приводят полный перечень естественных монополий. Этот подход прекращает споры: раз в Законе написано, что магистральные нефтепроводы — естественная монополия, значит, так оно и есть. Однако это противоречит определению 3-й статьи — развитие технологий и изменение рыночной конъюнктуры может сделать естественную монополию неестественной и наоборот.
Простой тест на естественность монополии — проверить, насколько она боится конкуренции. Настоящая естественная монополия хорошо понимает, что «размер имеет значение»: даже если конкуренты и смогут выйти на рынок, им не удастся отобрать его большую долю. Типичный пример — железные дороги в Швеции. Там провели классическое вертикальное разделение отрасли на инфраструктуру и железнодорожные перевозки, после чего была разрешена свободная конкуренция на рынке перевозок. За 10 лет новым компаниям удалось отвоевать у монополии лишь около 10 % рынка — «эффект масштаба» защищает ее лучше всяких ограничений на вход.
Если же «естественная» монополия понимает свою уязвимость, то предпочитает интерпретировать упомянутую в Законе «неэффективность в отсутствие конкуренции» следующим образом. Чтобы избежать «неэффективности», нужно защититься от конкуренции. Например, российское правительство всегда противилось попыткам строительства частных нефтепроводов, а РАО «ЕЭС России» — созданию частных сетей передачи электроэнергии. Вводя административные ограничения, монополии доказывают, что их «естественность» связана не с технологическим эффектом от масштаба, а с превосходством в лоббировании. К счастью, таких амбиций нет у российской почты (также упомянутой в статье 4) — чего бы стоило введение ограничений на предоставление частных почтовых услуг, например экспресс-почты или даже электронной почты.
Еще одна отрасль, в которой легко спутать естественные и неестественные монополии, — это железнодорожный транспорт. В России принято считать, что инфраструктура является естественной монополией, а перевозки — конкурентным сектором. Подобная точка зрения доминирует и в ЕС, где вертикальное разделение железнодорожного сектора на инфраструктуру и перевозки уже было проведено в нескольких странах. Результаты реформы, например, в Англии трудно признать успешными. В Швеции, как мы уже упоминали, реальной конкуренции тоже не возникло.
Но главное не это — дело в том, что в Европе с ее развитой сетью автодорог железнодорожный транспорт играет другую роль и поэтому имеет иную структуру издержек. Для нас более актуален опыт стран со сходными размерами железнодорожной сети и структурой грузооборота. Оказывается, что на железнодорожном транспорте США, Канады, Мексики, Аргентины и Бразилии естественных монополий нет совсем. На рынке грузоперевозок этих стран конкурируют несколько вертикально интегрированных компаний, владеющих (на правах собственности или долгосрочной аренды) как инфраструктурой, так и подвижным составом. Компании не получают субсидий и при этом успешно инвестируют в инфраструктуру. Например, в Мексике продажа долгосрочных концессии на эксплуатацию вертикально интегрированных железнодорожных компаний кардинально изменила ситуацию в отрасли всего лишь за несколько лет. Компании превратились из убыточных в прибыльные, выросли грузооборот и инвестиции в инфраструктуру, повысилась в 3–4 раза производительность труда, а кроме того, между ними возникла реальная конкуренция.
Можно ли что-то подобное реализовать в России? В западной части страны, где плотность сети железных дорог высока, есть все условия для организации конкуренции между вертикально интегрированными концессиями, а в восточной части страны с невысокой плотностью этого сделать нельзя. Исследования, проведенные с использованием американских данных, показывают, что рынок одной лишь европейской части страны достаточно велик для того, чтобы на нем поместилось несколько (вплоть до десяти!) конкурирующих вертикально интегрированных компаний. Например, в Мексике три основные компании обслуживают железнодорожную сеть, примерно равную по размеру сети Центрального федерального округа.
Изменения в технологиях производства и в структуре экономики могут приводить к тому, что некоторые естественные монополии перестают быть таковыми, а другие, наоборот, ими становятся. Для правильного определения естественной монополии необходимо всего лишь прочитать статью 3 и, как это делают в других странах, провести количественный экономический анализ, а не полагаться на общепринятые стереотипы, которые так ловко используют заинтересованные группы.
Миф 17
Регулирование тарифов естественных монополий должно основываться на контроле их издержек
Даже если естественных монополий слишком много, они все равно так или иначе будут существовать, и цены на шх услуги не только можно, но и нужно регулировать. При этом целью регулирования не может быть ограничение инфляции (в конце концов, для этого есть инструменты денежно-кредитной политики). Главные задачи — это перераспределение монопольной ренты в пользу потребителей и предоставление монополиям стимулов и ресурсов для повышения эффективности их работы.
Пока что система регулирования в лучшем случае отсутствует, а в худшем — не дает стимулов для снижения издержек. До кризиса 1998 г. работала система ежеквартального пересмотра тарифов. Они назначались на уровне издержек плюс фиксированный процент на обновление основных фондов. Таким образом, естественные монополии были заинтересованы в завышении издержек и в непрозрачности. После кризиса ситуация несколько изменилась. Хотя система и не была формально пересмотрена, тарифы росли медленнее и реже, причем их повышение определялось не по формулам, а в результате переговоров с правительством. Но эта система также не давала эффективных стимулов. Высокие издержки обычно служат козырем на переговорах — правительство рассматривает состояние дел в отрасли, необходимость инвестиций и в случае увеличения издержек повышает тарифы. При этом монополисты понимают: если им удастся снизить издержки, то в следующем году тарифы будут соответствующим образом понижены или будут расти не так быстро.
Для создания стимулов к повышению эффективности во многих странах используется альтернативный метод регулирования — так называемый ценовой потолок (price cap). Суть его проста — средний тариф монополиста в реальном выражении не может расти быстрее заданного темпа. Как правило, последний назначают таким образом, чтобы тарифы монополии росли медленнее, чем индекс
