назвать ограничение отпуска товаров в одни руки; отпуск товаров по разрешению (по «талонам», которыми могли выступать как удостоверения личности с пропиской в данном населенном пункте, так и другие местные документы); распределение продуктов по карточкам; отпуск товаров по смешанной схеме.
По мере усугубления экономического кризиса происходила все большая унификация мер по распределению продовольствия. По данным опроса местных уполномоченных Особого совещания, проведенного в июле 1916 года, карточная система существовала в 99 районах империи, из них в 8 случаях она охватывала весь район — как правило, речь шла о наиболее нуждающихся губерниях, в 59 случаях охватывала отдельные города, в 32 случаях — уездные города вместе с уездами.
Учитывая, что карточная система зародилась в России «снизу», инициаторами ее введения были органы местного самоуправления, на местах она отличалась большим разнообразием: «Карточки устанавливаются или индивидуальные, или чаще коллективные, т. е. на семью, квартиру, учреждение, организацию, предприятие. Индивидуальные карточки бывают или именные, или на предъявителя. Коллективные карточки всегда именные. Карточки обычно содержат талоны по одному, два, три и даже шести на месяц или некоторое число талонов на неопределенный срок. Иногда карточки предназначаются каждая для определенного продукта, иногда у одной и той же карточки имеются талоны на несколько продуктов. Эти продукты или определенно указаны, или нет. Иногда карточкам для определенного продукта, в особенности часто для сахара, придается как бы символическое значение и по ним распределяются различные другие продуты» [8].
Серьезным недостатком карточной системы, которая складывалась в России в 1914?1916 годах, был ее по большей части разрешительный характер. Это означало, что карточка давала предъявителю право на приобретение определенного набора продуктов, но не гарантировала сам факт приобретения — этих продуктов просто могло не оказаться в наличии.
По мере усугубления продовольственного кризиса и под давлением общественного мнения система претерпевала трансформацию в сторону уравнительного характера, когда под наличное количество продовольствия выпускалось определенное количество карточек. В этом случае потребитель получал гарантированную долю продовольствия. Однако вплоть до Февральской революции эта трансформация не была завершена. Лишь после революции Временное правительство пошло навстречу общественным требованиям о введении единой государственной системы регулирования распределения и потребления [9]. Другой вопрос — в какой мере эти задачи удалось реализовать уже Временному правительству.
Дореволюционная карточная система отразила эволюцию всей общественной и государственной политики в области продовольственного снабжения — от достаточно мягких и половинчатых мер первого периода войны, к жесткому регулированию по мере нарастания кризиса в экономике. Действия правительства развивались от попытки регулировать цены, через запреты вывоза продуктов за пределы определенных областей, к угрозам реквизиций и, наконец, к принудительной продразверстке.
Так, циркуляром Министерства внутренних дел от 31 июля 1914 года губернаторам предлагалось «озаботиться изданием в установленном порядке обязательных постановлений, регулирующих цены на предметы первой необходимости, и использовать всю полноту принадлежащей им власти для борьбы со спекуляцией, нередко развивающейся на почве общественных бедствий» [10].
Цены, установленные таким образом для розницы и опта, получили наименование местных такс. Одновременно в обиход вошли понятия обхода такс (спекуляции) и мер по борьбе с ними. Таковых существовало две: полицейский контроль и общественный [11] .
Местная таксировка цен, однако, как отмечал Кондратьев, «брала лишь последние звенья в цепи процесса образования цен. И так как она совершенно не затрагивала первых и основных звеньев этой цепи (цен производителя и перекупщика —
В этих условиях в марте 1915 года в России были введены твердые цены на хлеб при его закупке для армии. Однако правительство рассматривало подобный шаг как меру крайней необходимости. Большой урожай 1915 года вселял определенный оптимизм, в результате чего летом 1915 года твердые цены были отменены [12].
Оптимистические надежды, однако, были мало обоснованы. Рост цен продолжался, городские, земские и кооперативные круги тем же летом выступили с требованием об установлении имперских твердых цен (для закупки) и такс (для торговли) по всей стране [13]. Дальнейшее развитие ситуации привело к новому введению твердых цен на все зерновые в период с начала октября 1915 года до начала февраля 1916?го.
Другой мерой по преодолению кризиса являлся запрет вывоза продовольствия за пределы той или иной местности. Характерно, что запреты устанавливались не только для районов избытков, но и для районов недостатков. В первом случае делалось это с целью облегчения заготовки продовольствия для армии, во втором — в надежде на самообеспечение жителей данной территории. Использовались запреты и в качестве меры по борьбе с ростом цен [14].
В довоенное время и в первые месяцы войны запреты вывоза продовольствия, фуража и других продуктов могли быть установлены только в местностях, объявленных на военном положении. Вводить запреты могли только командующие армиями. 29 августа 1914 года указом Николая II это право было расширено также и для местностей, находящихся на чрезвычайной охране. Право вводить запреты получили командующие военных округов. С 17 февраля 1915 года запреты вывоза стало возможным вводить на любой территории по согласованию военных и гражданских властей.
«По стране прокатилась волна запретов вывоза продовольственных и кормовых продуктов, — пишет Кондратьев. — Трудно указать местность, где бы в той или иной форме не практиковались запреты» [15].
17 августа 1915 года, с образованием Особого совещания по продовольствию, право вводить запреты вывоза получил председатель Совещания. Военная власть отныне могла вводить запрет только по согласованию с ОСО. В этом вопросе было установлено единоначалие.
Аналогичную эволюцию претерпело право на реквизиции — прямое отчуждение продуктов с выплатой владельцу лишь части твердой цены за него. Применение реквизиций предусматривалось для военных властей в прифронтовых областях, а затем и для гражданских властей по всей стране при невозможности осуществить заготовку обычными средствами.
Не существует сведений о широком применении реквизиций до Февральской революции, создавшей первые вооруженные продотряды. По данным Кондратьва лишь 0,1 процент заготовок на театре военных действий пришелся на этот метод в первый период войны [16]. Есть данные о 50-60 случаях применения реквизиций за октябрь 1915 — февраль 1916 гг. [17]. В целом же реквизиции оставались методом психологического давления, постоянной угрозой для торговцев и хозяев, отказывавшихся продавать хлеб по твердым ценам.
Но по мере разрастания кризиса, снижения посевных площадей, крушения транспортного сообщения и рынка продуктов, разрыв между вольными и твердыми ценами все увеличивался. Государственная программа заготовки оказалась под угрозой. Выход был найден в продовольственной разверстке — системе принудительного изъятия хлеба у крестьян по твердым ценам в объемах, необходимых государству.
Суть предложенной министром земледелия А. А. Риттихом 29 ноября 1916 года системы состояла в том, что государственное задание по заготовке продовольствия спускалось («развёрстывалось») по линии Особого совещания на губернский уровень, далее — на местный и т. д. вплоть до конкретных хозяйств. В обратном направлении по той же цепочке, по истечении назначенного времени (6 месяцев), должно было поступить зерно в обозначенных количествах.
Были предусмотрены как бонусы, так и штрафы. Районы, до начала разверстки выполнившие государственный план по заготовкам, от разверстки освобождались. Перед теми же, кто уклонялся от разверстки или не мог поставить нужного количества зерна, всерьез вставала угроза реквизиций [18].
