вступившим в силу с 1 января 2008 г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов: • Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
• Федеральный фонд компенсаций;
• Федеральный фонд софинансирования расходов.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, как было отмечено выше, – старейший фонд по времени образования и крупнейший по объему средств, направляемых в регионы. Он представляет собой важный, но достаточно сложный по механизму действия инструмент межбюджетного регулирования.
Федеральный фонд компенсаций, второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов, был создан в 2001 г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий). С его помощью была решена проблема так называемых «нефинансируемых мандатов». Распределение субвенций из фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициента удорожания бюджетных услуг).
Федеральный фонд софинансирования расходов образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональной и муниципальной собственности), с едиными принципами распределения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. Данный фонд объединил в себе средства действовавших в 2001–2007 гг. федеральных фондов софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.
С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. При этом установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности , что определяется исходя из расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (табл. 8.3).
Законодательное установление различных условий осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ в зависимости от уровня их дотационности необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности.
Обратимся к данным о межбюджетных трансфертах, направляемых из федерального бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009–2010 гг. (табл. 8.4).Таблица 8.3
Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
Таблица 8.4 Анализ расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты на 2008–2010 гг., млрд руб. [53]
Общий объем межбюджетных трансфертов запланирован на 2008 г. в сумме 2480,5 млрд руб., или более 6 % ВВП, что на 30,5 % превышает их объем в 2007 г. (1900,1 млрд руб.). В среднесрочной перспективе предусмотрено абсолютное увеличение межбюджетных трансфертов к 2010 г. – до 2720,9 млрд руб., или с ростом против 2007 г. на 43,2 %, с сохранением их доли в ВВП. Следует обратить внимание на то, что 2/3 объема средств межбюджетных трансфертов направляется бюджетам государственных внебюджетных фондов. В основном это продиктовано особым порядком финансирования пенсий в Российской Федерации.
Вопрос 4 Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ
Финансовые возможности субъектов РФ по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера территории, количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой и т. д. Обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов РФ и муниципальных образований, является обязательством государства, которое осуществляет его путем выравнивания бюджетной обеспеченности (БО) субъектов РФ из федерального бюджета в форме дотаций, образующих Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) – ФФФПР. Главная цель ФФФПР – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам. Получателями трансфертов из ФФФПР ежегодно являются большинство субъектов РФ – более 70, что составляет приблизительно 90 % их общего количества.
В настоящее время дотации из ФФФПР предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной БО которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия предоставления дотации. Наряду с выравниванием Б О это одновременно сохраняет и различия в исходной БО регионов, что создает достаточно сильные стимулы для развития собственного налогового потенциала. В результате получения трансфертов ни один дотационный регион не может по БО не только опередить, но даже и «догнать» какой-либо из регионов, не получающих трансфертов.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ, с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Использование при определении уровня расчетной Б О субъектов РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ не допускается.
Общий объем дотаций на выравнивание БО субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной Б О субъектов РФ. Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной БО определяется как средний уровень расчетной Б О до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень БО, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень БО. Объем дотаций на выравнивание БО субъектов РФ на очередной финансовый год не может быть менее общего объема дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.
Основные этапы процедуры распределения средств из ФФФПР в соответствии с методикой представлены на рис. 8.1.
Ключевые понятия методики:
• индекс налогового потенциала — относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта РФ. Применяется для сопоставления уровней расчетной БО субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. Рассчитывается по специальной методике;
Рис. 8.1 . Основные этапы распределения дотаций из ФФФПР
• индекс бюджетных расходов — относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема государственных и муниципальных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий. Применяется для сопоставления уровней расчетной БО субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. Рассчитывается по специальной методике.
Помимо трансфертов, рассчитанных по формуле, из ФФФПР могут выделяться дотации (не более 10 % объема ФФФПР), отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной Б О субъектов РФ.
В последние годы происходит сокращение роли ФФФПР в качестве инструмента бюджетного выравнивания регионов. Начиная с 2005 г. минимальный уровень межбюджетного выравнивания субъектов Федерации ежегодно сокращается, что вызвано ростом
