средствами убеждения общественного мнения, находящимися в распоряжении правительств стран, инициирующих санкции [53] . Эти неформальные ограничение состоят в том, что, с точки зрения мирового общественного мнения, объем, интенсивность и эффект экономических санкций должны быть пропорциональны цели, ради которой они вводятся. Разумеется, важность или гуманитарная составляющая цели предполагает широкие возможности для интерпретации политиками и пропагандой страны, вводящей санкции.
В функциональном плане применение санкций может преследовать несколько целей. Ограничение экспорта страны – объекта санкций уменьшает ее национальный доход и поступления твердой валюты и тем самым снижает ее возможности закупать на мировом рынке необходимые товары. Кроме того, довольно часто такие меры способствуют росту прибылей бизнеса страны-объекта, поскольку подобные санкции оказывают экономический эффект, схожий с тарифными ограничениями.
Ограничения на импорт страны – объекта санкций могут состоять в запрете на импорт любых товаров или лишь специфических товаров и сырья, необходимых для военных целей.
Поскольку страны, оказывающиеся объектами санкций, как правило, сравнительно небольшие и строго специализированны в своем экспорте (например, нефть Ирака или сахар Кубы), страны – субъекты санкций чаще прибегают к санкциям, ограничивающим экспорт, чем к ограничениям на импорт.
Соотношение размеров экономик стран – субъекта и стран – объекта санкций имеет существенное значение в формулировании политической цели, ради которой они вводятся. Как и подсказывает здравый смысл, торговые санкции вводятся страной с большей экономикой против страны с меньшей экономикой, что делает ответные меры бессмысленными. В то же время, как показывает практика, страна-субъект формулирует политическую цель применения санкций исходя не только из важности решаемой задачи, но и из относительного размера своей экономической мощи. Чем большим экономическим превосходством обладает страна – субъект санкций, тем менее важные задачи для своей национальной безопасности она может попытаться решать. Проведенное исследование показало, что страны готовы «связываться» в плане экономических санкций с государствами, относительно равными им по классу, только в том случае, если стоит вопрос о принципиальных интересах национальной безопасности первых [54] . Но даже в этом случае наблюдается как минимум десятикратное преимущество экономик стран-субъектов над экономиками стран-объектов. Если ставящиеся перед внешней политикой страны задачи менее приоритетны и сводятся к «ограниченным изменениям» в поведении страны – объекта санкций, то, как правило, наблюдается 200-кратное преимущество экономики страны-субъекта над экономикой страны-объекта. Если же ставится вопрос о смене политического режима в стране-объекте, то экономическое преимущество страны-субъекта может достигать 400 раз.
Из приведенных примеров также видно, что успех санкций в смысле эффективного причинения экономического ущерба отнюдь не гарантируется участием в них крупного государства вроде Соединенных Штатов. Способность страны – субъекта санкций или коалиции стран, применяющих санкции, нанести экономический ущерб третьему государству зависит еще и от географических факторов (близости), сложившихся потоков торговли и сравнительных размеров экономик двух сторон, а кроме того, от международного окружения страны- объекта. Если страна-объект поддерживает со своими соседями хорошие устойчивые отношения, результативность водимых против нее санкций будет снижаться, так как страна-объект будет иметь много альтернативных возможностей для экспорта и импорта. По этой причине страны, вводящие экономические санкции против некоего государства, обычно стремятся заручиться поддержкой соседей данного государства, даже если соседи не имеют прямого отношения к возникшему конфликту.
Эффективность санкций повышается в условиях, когда они осуществляются не одним государством, а коалицией государств. Международное сотрудничество в реализации санкций снижает политические затраты для страны-субъекта на их реализацию, т.е. делает введенные санкции несколько более легитимными в глазах мирового сообщества и снижает ущерб для политической репутации страны – инициатора санкций. Кроме того, коллективный формат санкций является гораздо более эффективным в глобализированной экономике, поскольку позволяет лучше контролировать потоки экспорта и импорта (группа экономически развитых стран контролирует бо́льшую часть мирового рынка, чем одна страна, и в большей степени влияет на мировую торговлю) [55] .
Ограниченная эффективность большинства экономических санкций определяется тем, что ввести и поддерживать «непроницаемые» торговые санкции лишь экономическими методами невозможно. «Непроницаемые» экономические санкции называются экономический блокадой и реализуются с помощью комплекса экономических и военно- технических мер. Грань между экономической блокадой и экономическими санкциями достаточно условна, но главное отличие блокады от санкций состоит в том, что санкции не бывают абсолютными. При введении санкций страна-объект не оказывается полностью отрезана от окружающего мира и в глобализированной экономике довольно быстро находит альтернативные рынки сбыта, закупок и финансирования. Эти альтернативные рынки просто более дорогие, и санкции, по сути, не блокируют внешнеэкономическую деятельность государства, а повышают его накладные расходы по ее осуществлению.
Торгово- экономические санкции влекут серьезные издержки для страны-инициатора. «Себестоимость санкций» для страны-инициатора складывается из трех видов потерь. Во-первых, следует учитывать прямые потери экономики страны-инициатора, которые состоят из снижения продаж и доходов, удешевление стоимости активов в стране – объекте санкций, принадлежащих компаниям страны – субъекта санкций, а также потери от снижения занятости в стране-субъекте. Во-вторых, образуются непрямые убытки экономики страны – субъекта санкций, выражающиеся в росте себестоимости производства, связанном с уменьшением его объема, а также дополнительные расходы на лоббирование интересов бизнеса в правительстве в целях избежать введения санкций. В-третьих, в результате введения санкций на рынке страны-объекта образуется временный вакуум, который либо быстро ликвидирует иностранный конкурент, либо возникает и развивается местная компания, удовлетворяющая спрос на дефицитный товар. Таким образом, потери страны-субъекта начинают носить долговременный характер, поскольку ее компании теряют рынок и все доходы, которые могли быть получены от него в будущем.
Потери страны – субъекта санкций не ограничиваются чисто экономической сферой и включают также политический ущерб, или политическую цену, которую страна – инициатор санкций вынуждена платить при введении санкций. Например, политическим эффектом введения санкций США против военного режима Бирмы (Мьянмы) явилось сближение этого режима с КНР, которая сегодня стала основным политическим партнером и поставщиком военного оборудования и оружия в Бирму [56] .
По поводу эффективности торгово-экономических санкций как политического инструмента уже давно ведется серьезная дискуссия. Все больше специалистов склоняются к мнению о низкой эффективности санкций в принципе. Несмотря на это, они по-прежнему остаются популярным инструментом политиков и количество объявляемых в мире санкций не уменьшается.
Критики экономических санкций как внешнеполитического инструмента указывают на падающую их эффективность на протяжении последних десятилетий. Лишь в немногих случаях санкции сумели нанести странам – их объектам значительный экономический ущерб, и еще в меньшем числе случаев заставили страну-объект поменять свою политику. Исследование практики применения и политических результатов экономических санкций показывают, что они имеют больший шанс на успех тогда, когда обходятся относительно недорого стране-инициатору и когда потенциальный экономический ущерб от санкций для страны-объекта существенно выше, чем потери от требуемых изменений своей политики [57] . Вместе с тем в большинстве случаев санкции не достигают своей политической цели. Классическим примером неудачного их введения является американское зерновое эмбарго против Советского Союза в ответ на его вторжение в Афганистан. Эмбарго заставило СССР обратиться за закупками на альтернативные рынки, что подняло расходы СССР на импорт на 225 млн долл., но отнюдь не заставило его уйти из Афганистана. Прямые же потери США от введения этих санкций составили около 2,3 млрд долл., а косвенные оказались еще выше. Причину неуклонно снижающейся эффективности экономических санкций следует, видимо, искать в характере современной глобализированной экономики. Мир постепенно становится (и во многом уже стал) интегрированной системой единых рынков, и относительное доминирование американской экономики и экономик их политических союзников в мире ослабевает. США и Запад в целом утратили существенную долю контроля и влияния на мировую экономику и торговлю товарами и услугами, а поскольку исторически большинство экономических санкций инициировали именно они, эффективность применения санкций в целом снизилась.
Глобализация двояко повлияла на практику использования санкций в мировой политике. С одной стороны, глобализация диверсифицирует экспортные и импортные рынки, делает эффективное осуществление санкций все более трудным, так как у любого государства появляется все больше альтернативных вариантов для экспорта и импорта. С другой стороны, финансовая и информационная
