составляющие глобализации позволяют легче отслеживать прохождение международных платежей и финансовых потоков, что дает развитым странам – эмитентам мировых резервных валют больше возможностей вмешиваться в финансовую сторону мировой торговли и блокировать торговые операции через финансовую сферу. По этой причине в последние годы акцент в практике применения экономический санкций смещается с собственно торговых санкций на финансовые.
Таким образом, в качестве одной из причин относительного снижения эффективности торгово-экономических санкций можно назвать глобальный характер мировой экономики, в которой очень трудно ввести и поддерживать по-настоящему строгие ограничения на потоки товаров и услуг. Другой причиной является то, что экономический эффект от применения санкций сказывается на населении страны-объекта, а не на ее политической элите, принимающей решения. При демократическом устройстве общества сигнал о падении жизненного уровня населения будет транслирован в политические элиты и, возможно, возымеет ответную реакцию. В более авторитарных политических системах, против которых чаще всего и проводятся санкции, элита остается вне влияния санкций и может на них не реагировать.
Еще один аспект, который необходимо учитывать в определении эффективности санкций, состоит в том, что санкции, как правило, направлены против врагов, а не союзников, но бывают более эффективными в случае, если направлены против союзников, а не врагов. Это наблюдение получило название «парадокс санкций» и было описано Дрезнером [58] . Причины такой ситуации достаточно ясны. Страна-противник менее охотно уступает давлению, потому что уступка не приводит к улучшению ее политических позиций ни сейчас, ни в будущем. Наоборот, сделав однажды уступку, страна увеличивает риск того, что на нее будут продолжать давить и в будущем по другим вопросам. В то же время страна-противник, как правило, поддерживает с оппонентом низкий уровень торгово-экономических связей, поэтому ограничивать бывает особенно нечего, поскольку нет достойного объекта для торговых санкций. Страна-союзник, напротив, поддерживает широкие торгово-экономические связи и их ограничение станет для нее весьма болезненным.
Экономические санкции являются инструментом политики, призванным обеспечить достижение нескольких непротиворечивых целей внешней политики и политики национальной безопасности [59] . Как правило, санкции вводятся не в интересах внешнеэкономической политики, а как исключение из нормальной внешнеэкономической политики для достижения определенных политических целей. Можно утверждать, что санкции являются некой антитезой нормальной внешнеторговой и внешнеэкономической политике.
Важным свойством экономических санкций является то, что они являются лишь инструментом внешней политики, но никогда не становятся ее воплощением. Это соображение очень существенно при оценке эффективности санкций: как таковые санкции могут возыметь тот или иной эффект, однако оценивать следует не их эффективность, а эффективность политики, частью которой они являются. Утверждения о неэффективности экономических санкций, часто встречающиеся в литературе и политических заявлениях, сами по себе не имеют смысла, поскольку их авторы часто путают оценки инструментальной эффективности санкций с оценками эффективности той или иной политики.
Экономические санкции являются одним из инструментов, имеющимся во внешнеполитическом арсенале государства, и, как любой инструмент, они могут быть более или менее применимы в конкретной ситуации. Следовательно, необходимо выработать некие критерии инструментальной эффективности экономических санкций при решении внешнеполитических задач.
Очевидно, что критерии эффективности применения экономических санкций должны соотноситься с политическими целями их применения. В этом-то вопросе и наблюдается самая большая неразбериха. Нередко эффективность санкций оценивают на основе очень широко и нечетко сформулированных политических задач, что делает оценку попросту невозможной. Действительно, трудно рассчитывать на фундаментальное изменение политики страны – объекта санкций в результате введения против нее торгового эмбарго, применение подобных критериев оценки почти неминуемо приводит нас к выводу об общей низкой эффективности санкций. Чтобы избежать подобной ловушки, следует иметь в виду следующее.
Во-первых, применение санкций может привести к достижению лишь инструментальных результатов: предотвращению перемещения ценностей, уже находящихся под юрисдикцией страны – инициатора санкций; сокращению объема твердой валюты, поступающей в распоряжение страны – объекта санкций и ее изоляции от потоков международной торговли. Перечисленные результаты санкций могут служить в качестве внешнеполитических активов для переговоров со страной-объектом, но не являются целями внешней политики как таковой.
Во-вторых, нередко действенность санкций оценивается в статике, как будто бы объявленные цели санкций не меняются с течением времени. Во внешнеполитической практике, как правило, наблюдается обратное: введение санкций преследует решение нескольких внешнеполитических задач и в зависимости от обстоятельств акцент на важности решения той или иной задачи меняется.
В-третьих, при оценке эффективности экономических санкций многие эксперты поддаются соблазну использовать публично заявленные цели санкций в качестве критериев их успеха. На деле применение санкций зачастую преследует больше внешнеполитических целей, чем объявлено официально, и заявленная цель введения санкций отнюдь не является главной. Например, введение США экономических санкций против Кубы не только преследовало больше целей, чем было заявлено, и было в основном нацелено на решение задач внутренней политики США и ликвидации политического «диссидентства» в Латинской Америке, но и в разные периоды имело различные приоритеты.
Таким образом, оценка эффективности применения санкций для решения внешнеполитических задач остается проблемой и осуществляется в основном на интуитивном уровне. Единственные количественные критерии, которые могут использоваться для оценки эффективности торговых санкций, – изменение объема товарооборота страны, находящейся под санкциями, и динамика изменения ее золотовалютных резервов. Такую статистику можно получить из многих международных источников, в том числе МВФ, но и она не является всеобъемлющей.
В заключение следует отметить, что введение торгово-экономических санкций не всегда является идеальным политическим решением и имеет больше шансов в достижении результата при соблюдении следующих условий:
• ставится политическая задача сравнительно небольшой корректировки политики страны – объекта санкций;
• используются одновременно и торговые, и финансовые санкции. У страны – субъекта санкций должны быть технические возможности по вмешательству в финансовые потоки;
• страна – объект санкций не обладает серьезной политической поддержкой третьей стороны;
• экономика страны – субъекта санкций существенно (не менее чем в 10 раз) превосходит по размеру экономику страны-объекта;
• существует международная коалиция (формальная или неформальная) в поддержку санкций;
• страна – объект санкций слаба политически и экономически.
4.3. Экономические инструменты внешней политики стимулирующего типа
4.3.1. Регулирование экспорта капитала в другие страны как инструмент внешней политики
Капитал, направляемый в зарубежные страны, может принимать несколько основных форм: прямые иностранные инвестиции (ПИИ), частное кредитование, предоставление государственных кредитов и зарубежная помощь. Система направления капитала в зарубежные страны сложилась в последние сто лет.
Перед Первой мировой войной капитал активно вкладывался в развивающиеся в то время страны – США, Канада, Австралия, Аргентина, Бразилия. Капитал принимал форму как ПИИ, так и государственных займов. Основным финансовым центром зарубежных инвестиций был Лондон, а принятым методом решения проблемы дефолтов зарубежных государств была «дипломатия канонерок». Особенностью этого периода было то, что масштабные инвестиции в зарубежные страны сопровождались массовой миграцией туда рабочей силы из Европы.
В период между Первой и Второй мировыми войнами основным зарубежным инвестором ненадолго стали Соединенные Штаты. Капитал из США направлялся в Европу для обеспечения выплаты послевоенных репараций и в Латинскую Америку в качестве инвестиций. Рост зарубежных инвестиций был остановлен мировым экономическим кризисом 1929 г., когда многие страны объявили мораторий на обслуживание иностранного долга или даже дефолт.
В период до конца 1950-х годов финансовые потоки в развивающиеся страны были достаточно скромными и принимали форму либо прямых инвестиций, либо займов международных финансовых институтов. Использование государственных финансов позволило расчистить рынок после многочисленных дефолтов путем государственной скупки «плохих» долгов и списания основного долга для наиболее финансово слабых государств-должников. В начале 1960-х годов рынок международного кредитования в целом восстановился, развивающиеся страны снова стали его участниками. С этого времени ведущие державы начали использовать регулирование потоков капитала за рубеж в качестве политического инструмента.
4.3.2. Прямые инвестиции
ПИИ являются мощным инструментом влияния на экономику и политику зарубежных стран и, соответственно, могут принимать формы частных или
