свидетельствует о том, что потенциал ГЧП в коммунальном хозяйстве используется недостаточно. Исключительно высокая потребность коммунального сектора в инвестициях может быть в значительной степени удовлетворена при реализации проектов ГЧП, инициируемых органами публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Создание благоприятной среды для развития ГЧП: принятие нормативных правовых актов, формирование рынка проектов ГЧП в коммунальном хозяйстве, организация конкурсных торгов и разработка конкурсной документации – полностью лежит в сфере ответственности государственных и муниципальных органов. Результаты такой работы зависят от компетентности государственных и муниципальных служащих, их способности правильно применить нормы действующего законодательства, организовать взаимодействие с частными инвесторами, использовать организационные и ресурсные возможности отечественных институтов развития и международных финансовых организаций, заручиться поддержкой гражданского общества.
Контрольные вопросы
1. Какие формы контрактных отношений могут использоваться в проектах ГЧП в сфере ЖКХ?
2. Дайте характеристику контрактов на управление имуществом.
3. Дайте характеристику договора аренды имущества ЖКХ.
4. Опишите систему контрактных отношений проекта «Вода Ростова». Каким образом достигнуто согласование интересов федерального, регионального и муниципального уровней власти и частного партнера?
5. Какими нормативными правовыми актами регулируется организация концессий в ЖКХ?
6. Дайте характеристику проекта «Юго-Западные очистные сооружения Санкт-Петербурга».
7. Назовите имущественные комплексы, которые могут стать объектом ГЧП в сфере ЖКХ.
8. Дайте характеристику основных рисков, с которыми встречаются партнеры при формировании и реализации проектов ГЧП в коммунальном хозяйстве.
Глава 10 ГЧП в социальной сфере
В дополнение к традиционным сферам партнерства в отраслях производственной инфраструктуры правительства Великобритании, США, Франции, Германии, Испании, Италии, Канады, Австралии, стран Центральной и Восточной Европы стали активно заключать договоры с частным сектором о предоставлении услуг в социальной области: здравоохранения, образования, повышения квалификации рабочей силы, поддержки социально уязвимых групп населения, преодоления чрезмерной социальной дифференциации в обществе.
Образовательные учреждения, медицинские центры и больницы, уличное освещение, утилизация мусора, социальное жилье – главные объекты программ ГЧП, основанных преимущественно на концессионных моделях и контрактах на управление.
В России отрасли социальной сферы, в первую очередь здравоохранение и образование, постоянно находятся в центре внимания государства. Стимулирование государством развития механизмов ГЧП в целях преодоления негативных тенденций в этой сфере (низкое качество, снижение доступности социальных услуг) заложено в программных документах социально-экономического развития страны [117] . Потенциальный интерес к участию в «социальных» проектах как сфере производства и сбыта услуг, имеющих устойчивый массовый спрос, существует и у бизнеса. Тем не менее российский опыт ГЧП в социальной сфере крайне ограничен.
Сложившаяся практика партнерства публичной власти и частных компаний ограничивается инвестиционными договорами, в соответствии с которыми частный застройщик в качестве дополнительной платы за право осуществить строительство собственных объектов коммерческой недвижимости берет на себя обязательства построить, реконструировать или модернизировать отдельные социально значимые объекты, право собственности на которые принадлежит или будет принадлежать государству или муниципалитету. Эта практика оправдала себя в Москве и других крупных городах страны, где частный инвестор имеет возможность компенсировать свои инвестиционные затраты за счет реализации и/или эксплуатации коммерческой недвижимости. В условиях снижения деловой активности эта схема имеет все более ограниченные возможности.
Перспективная концессионная схема в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Концессионный закон) предусматривает в качестве объектов партнерства объекты здравоохранения, в том числе предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения [118] .
Спецификой полноценной концессионной модели, в частности в сфере здравоохранения и образования, является возможность осуществления концессионером нескольких видов деятельности: строительство, реконструкция, модернизация объекта; эксплуатация объекта/сети объектов; производство и предоставление услуг населению в течение всего жизненного цикла объекта соглашения. Такая организация проекта предъявляет к частной компании – концессионеру требования, которые для российских девелоперских компаний являются принципиально новыми. Кроме того, возникают организационные вопросы, связанные с получением частными компаниями лицензий и разрешений на различные виды профессиональной деятельности. Способом разрешения подобных трудностей может стать использование концессионером договоров о совместной деятельности (простого товарищества), что допускается Концессионным законом (п. 2 ч. 1 ст. 5). Следует подчеркнуть, что в зарубежной практике (например, в Великобритании) по концессионным соглашениям в социальной сфере (в частности, в здравоохранении) функции предоставления профильных услуг остаются за публичным сектором. Частный партнер лишь создает условия для этой работы и обеспечивает жизнедеятельность соответствующих предприятий и учреждений.
По оценкам юристов (К. Данько и И. Громыко), «еще одной особенностью концессионных соглашений в социальной сфере является то, что в ходе их реализации должен быть предоставлен законодательно гарантированный минимум социальных услуг населению: обязательное медицинское страхование в здравоохранении и обеспечение доступности бесплатного общего среднего образования. Решением этой задачи может стать как предусмотренная Концессионным законом возможность принятия на себя концедентом “части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения” (часть 13 статьи 3), так и получение концессионером в той или иной форме субсидий от соответствующего уровня главного распорядителя бюджетных средств на обеспечение оказания социальных услуг и/или на реконструкцию/строительство соответствующего объекта. Выбор той или иной формы или их совмещение зависят от условий каждого конкретного проекта» [119] .
Авторы обращают внимание на вопросы введения концессионной платы, «вернее – использования предоставленной законом возможности не устанавливать ее в концессионном соглашении. Часть 1.1 ст. 7 Концессионного закона предусматривает, что «в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), а также в случаях, если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, концессионная плата концессионным соглашением может не предусматриваться». Учитывая экономические особенности деятельности образовательных и медицинских учреждений, в частности отсутствие у них «сверхдоходов» и «природной ренты», концессионные соглашения в отраслях социальной инфраструктуры не должны предусматривать выплату концессионного вознаграждения. В противном случае вероятность привлечения частных инвесторов в эту сферу, по мнению К. Данько и И. Громыко, «будет стремиться к нулю» [120] .
В Российской Федерации начат ряд проектов по строительству специализированных медицинских учреждений по концессионным схемам ГЧП, например перинатального центра в Казани и онкологической клиники в Нижнем Новгороде.
