контрактного цикла проекта и процесса формирования бюджетов различных уровней (см. Приложение 2).
Несмотря на отдельные несовершенства в нормативном обеспечении арендных схем ГЧП (например, недостаточную проработанность вопросов разрешения спорных ситуаций и преждевременного разрыва контрактов аренды), сфера коммунального хозяйства является наиболее развитой с точки зрения использования контрактов аренды и весьма привлекательной для частных компаний. Как правило, арендный договор выступает структурообразующим договором, вокруг которого формируется система контрактных отношений проекта ГЧП. Подобные сложные договоры аренды могут быть названы квази- концессиями – альтернативной концессионным соглашениям формой ГЧП. Они являются практическим работающим механизмом внедрения инструментов ГЧП в сложно структурируемые инвестиционные проекты в условиях действующего российского законодательства.
В то же время договоры аренды следует рассматривать лишь как первый и, наверное, необходимый этап развития ГЧП в российском коммунальном комплексе. Эти договоры в их сегодняшнем исполнении, естественно, не могут удовлетворить потребности в услугах ЖКХ на современном уровне и считаться соответствующими международной практике ГЧП. Они существенно ограничивают возможности публичной власти реализовывать комплексные проекты ГЧП, включающие все этапы жизненного цикла проекта – от возникновения идеи, проектирования, строительства объекта до производства и предоставления потребителям общественных услуг.
Дальнейшему совершенствованию арендной модели ГЧП способствует появление ряда инструктивно-методических документов, регламентирующих вопросы разработки программ и проектов в сфере ЖКХ [110] . Однако арендные механизмы не могут заменить собой концессионные формы ГЧП.
9.2. Концессии в ЖКХ
В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях» объектом концессионного соглашения в сфере ЖКХ может быть недвижимое имущество, входящее в состав систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо– и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов бытового назначения. Правительство РФ Постановлением от 5 декабря 2006 г. № 748 утвердило типовое концессионное соглашение для таких объектов партнерства [111] .
В первоначальную редакцию принятого в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях» законодатели были вынуждены вносить существенные изменения с учетом критики как со стороны частных операторов, так и со стороны потенциальных концедентов. Тем не менее в отечественной практике данная модель не нашла широкого применения. Во многом это объясняется не только недостатками нормативной правовой базы, но и отсутствием рынка проектов, предлагаемых частному сектору для оказания услуг в сфере ЖКХ, а также отсутствием у партнеров опыта участия в концессионных проектах, неразвитостью финансовых рынков и труднодоступностью кредитных ресурсов, наконец, отсутствием кадров государственных и муниципальных служащих, готовых использовать концессионные схемы на практике.
Проблемы, с которыми сталкиваются сегодня участники концессионной деятельности, возможные способы их разрешения обобщены в вышеупомянутой статье К. Данько и В. Сучковой [114] . По мнению авторов, к рискам данного рода деятельности относятся:
a) риски лицензирования, подбора персонала, оформления функций сбыта, тарифного регулирования , а также риски банкротства муниципального унитарного предприятия . В концессионных моделях они аналогичны описанным в арендной модели. Частному оператору и в этом случае необходимо создавать новое юридическое лицо – эксплуатанта коммунальной инфраструктуры. Способом минимизации перечисленных рисков может стать введение некоего «переходного периода» между подписанием концессионного соглашения и началом операционной деятельности концессионера. Указанный период должен завершиться в тот момент, когда у концессионера будут:
1) необходимые лицензии и разрешения;
2) персонал, обслуживающий соответствующее имущество;
3) заключенные договоры с потребителями услуг;
4) утвержденный тариф.
Помимо прочего концессионное соглашение (и только оно) предоставляет сторонам возможность договорного регулирования порядка и условий установления и изменения тарифов и надбавок к тарифам при осуществлении деятельности, предусмотренной соглашением. Такая опция наиболее актуальна в коммунальной сфере.
Общая норма закона предусматривает внесение концессионером концеденту концессионной платы за пользование объектом концессионного соглашения. Применительно к коммунальной инфраструктуре такая плата служила бы аналогом «псевдоналога» в виде арендной платы, описанного выше. Поправки, внесенные в Закон летом 2008 г., изменили ситуацию, предусмотрев возможность отсутствия концессионной платы в двух случаях:
1) если концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам;
2) если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие на себя концедентом части расходов на создание и/или реконструкцию, эксплуатацию объекта концессионного соглашения.
Использование этих возможностей при реализации модели концессионного соглашения в коммунальной сфере способно значительно повысить инвестиционную привлекательность соответствующих проектов.
