финансовый кризис.
Рассмотрим на примере Санкт-Петербургского аэропорта «Пулково» вариант использования механизма ГЧП в реальной практике. Впервые в России реструктуризации подлежит успешно действующий крупный аэропорт, инфраструктурный объект регионального и международного значения. Реализация данного проекта должна проходить без приостановления деятельности аэропорта, без снижения качества оказания услуг, а, напротив, с поэтапным увеличением пропускной способности вплоть до уровня международного пересадочного узла – около 7,4 млн человек к 2010 г. и с возможностью увеличения до 22 млн человек к 2025 г. Работы будут выполняться по проекту английского архитектурного бюро, победившего на отдельном конкурсе 2007 г.
Старт проекту был дан 16 апреля 2008 г., когда Правительство Санкт-Петербурга приняло постановление № 393 «О заключении соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества аэропорта “Пулково”» и утвердило конкурсную документацию. Важной особенностью проекта является наличие действующего оператора аэропорта ОАО «Пулково» (100% акций принадлежат Санкт-Петербургу), которому на правах собственности принадлежит ряд объектов инфраструктуры аэропорта. Благодаря этому обстоятельству ОАО «Пулково» позиционируется в качестве третьего лица (после государства и частного инвестора), участвующего в соглашении. Кроме того, победителю конкурса, частному инвестору, должен быть передан без приостановления работы технологически сложный действующий объект и собственно аэропортный бизнес. Обновление аэропорта будет выполняться по проекту английского архитектора, предпринимателя Гриншоу, который был признан лучшим на отдельном конкурсе в конце 2007 г. Работая по схеме ГЧП, победитель конкурса должен будет провести реконструкцию аэропорта, после чего получит его в управление сроком на 30 лет. Общий объем инвестиций в проект оценивается в 1 млрд евро. Ожидается участие в софинансировании Внешэкономбанка, ЕБРР и Международной финансовой корпорации. В целом инвестор должен будет вложить в этот проект не менее 30 млрд руб. Правительство Санкт-Петербурга ориентируется на завершение реконструкции аэропорта Пулково в 2013 г.
Международный конкурс на реализацию проекта по развитию международного аэропорта Пулково был объявлен весной 2008 г. и проходил в два этапа. К заключительному этапу конкурса были допущены три заявки от консорциумов ООО «Невский аэропорт» (оператор – «Changi airport», инвестор – «Базовый элемент»), ООО «Воздушные ворота Северной столицы» (оператор – «Фрапорт», инвестор – ВТБ) и ООО «Петропортконцессия» (оператор – «Flughafen», инвестор – «Газпромбанк»). Конкурсной документацией для участников были установ лены квалификационные требования: иметь опыт строитель ства аэропортов и привлечения инвестиций в объеме не менее 1 млрд долл.; в течение последних трех лет управлять аэропортом с пропускной способностью не менее 10 млн пассажиров в год с инвестициями в его развитие не менее 500 млн долл. Кроме того, участник не должен управлять или владеть аэропортом на расстоянии менее 800 км от Санкт-Петербурга.
Принципиальным вопросом в соглашении явился вопрос о разделении ответственности и управлении рисками проекта. Частному инвестору дается право самому управлять всеми денежными потоками по проекту, осуществлять контроль над эксплуатацией объектов и получением прибыли. От федеральных органов власти зависят нормативное правовое регулирование авиационной деятельности (например, требования к обеспечению безопасности в аэропортах), тарифная политика, федеральное налогообложение.
В принятом всеми сторонами соглашении о ГЧП по проекту должны учитываться все эти факторы. Так, если победитель конкурса, естественно, должен брать на себя риск нарушения сроков строительства и бюджетных ограничений, то риск трафика зависит от развития авиаперевозок в целом, от соответствующих международных договоров, обеспечивающих доступ иностранных авиаперевозчиков к сотрудничеству с аэропортом. В свою очередь объем трафика влияет на уровень получаемых доходов, зависит от возможных изменений Федеральной службой по тарифам тарифов и сборов, взимаемых оператором аэропорта, и от собираемости тарифов и иных платежей. В соглашении должны быть решены вопросы управления валютными рисками. На государстве определенно лежит ответственность за управление рисками изменения законодательства и недопущение появления конкурирующих видов деятельности, подрывающих конкретный аэропортный бизнес.
В соглашении о ГЧП следует урегулировать вопросы отношений собственности по поводу движимого и недвижимого имущества. Инфраструктура аэродрома (взлетно-посадочные полосы, рулежные дорожки и перроны, входящие в состав аэродромного комплекса), являющаяся собственностью Санкт-Петербурга, не может находиться в частной собственности. Выход из положения следующий: предоставить эти объекты в аренду частному инвестору для дальнейшей эксплуатации на период действия соглашения. Земельные участки под аэродромом и аэропортом «Пулково» тоже находятся в собственности Санкт-Петербурга, поэтому их следует передать частному инвестору во временное владение и пользование. Допустимое решение – аренда и субаренда. Недвижимое имущество ОАО «Аэропорт “Пулково”» также должно быть передано частному инвестору в аренду для его дальнейшей эксплуатации в соответствии с соглашением о ГЧП. Что касается вновь построенных и реконструированных объектов недвижимого имущества, они могут принадлежать ОАО «Аэропорт “Пулково”» и частному инвестору на праве общей долевой собственности в порядке и на условиях, определенных в соглашении о ГЧП. При этом на срок действия соглашения доля ОАО «Аэропорт “Пулково”» будет передана во владение и пользование частному инвестору. По окончании срока действия соглашения о ГЧП право общей долевой собственности частного инвестора подлежит прекращению в соответствии с условиями, предусмотренными соглашением и действующим российским законодательством.
Как показывает мировая практика, подобные проекты ГЧП, позволяющие частному инвестору уже с первого дня осуществлять коммерческую деятельность в стратегически важных сферах экономики, являются привлекательными для частного бизнеса, институтов развития, банков и международных финансовых организаций, так как гарантируют частным инвесторам приемлемую для них доходность и обеспечены гарантиями со стороны дееспособного государства [101] .
Существенным стимулом для развития в стране крупных объектов воздушного транспорта, функционирующих на принципах ГЧП, явилось принятие Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Победителями конкурса по отбору заявок на создание ПОЭЗ в сфере воздушного транспорта стали заявки правительства Ульяновской области (аэропорт «Ульяновск-Восточный») и правительства Красноярского края (аэропорт «Емельяново»).
