бизнеса сохранились, но с существенной оговоркой: они стали возможны только при согласовании с властью. Неформальное санкционирование властью стало условием применения
При В. Путине диалог бизнеса и власти принял новые формы, при которых первый стремительно теряет инициативу. Ситуация «захвата власти» бизнесом уступает место «захвату бизнеса» властью. Как отметил председатель РСПП А. Шохин, «государство считает, что влияние бизнеса на политику чрезвычайно опасно для страны и за последние четыре года свело его на всех уровнях политической активности практически к нулю» [Шохин, 2007, с. 132]. Покажем это только на двух новациях: отказ от избрания губернаторов и переход к чисто пропорциональной системе выборов в Государственную Думу РФ[93] .
Новые правила взаимодействия власти и бизнеса: отмена выборов губернаторов
С сентября 2004 г. в стране кардинально изменилась система формирования губернаторского корпуса. Суть изменения – переход от прямых выборов глав региональной исполнительной власти к утверждению местными законодательными собраниями кандидатур, предложенных президентом. Почему губернаторов стали назначать, отказавшись от выборов? За данным решением федерального центра, по-видимому, крылось стремление:
• сохранить сильных управленцев, у которых истекал срок полномочий;
• избавиться от неэффективных руководителей регионов, не дожидаясь окончания формально установленного срока губернаторства;
• использовать губернаторский пост в политической игре[94] ;
• обеспечить реализацию своего «кадрового проекта», обезопасить себя от сюрпризов, неизбежных при сохранении электоральной конкуренции[95] ;
• снизить уровень коррупции в деятельности губернаторов [Наделение полномочиями..., 2005].
Отказ от прямых выборов губернаторов полностью вписывался в общий курс администрации Путина на укрепление «вертикали власти». Общественность довольно эмоционально отреагировала на такое новшество. Однако не отмена прямых выборов глав регионов составила суть перемен в положении региональной власти. Более существенно изменение
Во-первых, губернаторы утратили ряд наиболее «прибыльных» своих полномочий (лицензирование тотализаторов и игорных заведений, региональные спецмарки на алкогольную продукцию, право «второго ключа» при выдаче лицензий на недропользование).
Во-вторых, была предусмотрена возможность установления в дотационных регионах режима кризисного (внешнего) экономического управления сроком на один год. Руководство подобных регионов лишалось права расходовать деньги из центрального бюджета без визы представителя Москвы и могло освободиться от финансовой «опеки» только при отказе от федеральных дотаций.
В-третьих, по инициативе Министерства регионального развития РФ запустили «паспортизацию» регионов, призванную обеспечить жесткий контроль над расходом федеральных средств региональными и местными властями. Содержащийся в таких «паспортах» полный реестр льготников региона исключал дальнейшие приписки. Кроме того, в «паспорта» были включены графы, напрямую информирующие центр о степени лояльности местной элиты (показатели по исполнению посланий президента).
Избранные в ходе прямых выборов местные лидеры обладали полномочиями, провоцирующими коррупционный торг с бизнесом. Подобная ситуация не устраивала центр не только потому, что стратегические альянсы региональной власти с бизнес-структурами были неустойчивыми и дестабилизировали обстановку на местах, но и потому, что они оставались вне контроля со стороны федеральных органов, ограничивая влияние Москвы в регионах. Отмена прямых выборов губернаторов означала, что поле для стратегических альянсов региональной власти и бизнеса заметно сократилось и оскудело[96] .
Таким образом, изменение положения губернаторов связано отнюдь не с изменением процедуры утверждения их в должности. До 1996 г. (при Б. Ельцине) губернаторов тоже назначали. Но тогда они были практически бесконтрольными «хозяевами» своих территорий, а сейчас превратились в обычных чиновников. Как справедливо отмечает В. Гельман, «нынешние главы исполнительной власти мало чем отличаются от первых секретарей обкомов КПСС советского периода» [Гельман, 2006, с. 102].
Примечательна реакция бизнеса на эти кадровые перестановки. Стоило только губернатору впасть в немилость, как «приближенные» к нему бизнесмены начинали переводить свои капиталы в другие регионы либо переходили на сторону его оппонента. Впрочем, в ситуации смены власти некоторым удалось неплохо поживиться: часть губернаторов, имевших невысокие шансы на переутверждение федеральным центром, пользуясь последними месяцами пребывания у власти, бросилась распродавать собственность региона коммерческим структурам. Так поступил, в частности, башкирский лидер М. Рахимов (хотя, как выяснилось, его опасения не имели под собой оснований, и Москва пролонгировала его полномочия).
Изменение положения глав регионов не могло не отразиться на представлениях бизнес-структур о «рентабельности» выстраивания отношений с губернатором и стратегиях сращивания бизнеса и власти. Не секрет, что для крупного бизнеса «дружба» с губернаторами имела особое значение [Туровский, 2002; Лапина, Чирикова, 2004]. Как известно, во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов бизнес не жалел средств на поддержку желательных для себя кандидатов на губернаторских выборах [Зубаревич, 2005]. И на то были серьезные причины: во-первых, именно губернаторы обеспечивали привилегии крупного бизнеса в рамках неформальных договоренностей, во-вторых, для реализации своей социальной политики региональная власть широко прибегала к местным «источникам финансов». В этой ситуации борьба за «своего» губернатора означала борьбу за укрепление позиций и рационализацию издержек.
Отмена выборов губернаторов сделала взаимодействие крупного бизнеса и региональной власти «заложником» федеральных решений. Идея «социальной ответственности бизнеса», рожденная в федеральном центре, обернулась ростом давления региональных властей на бизнес. К тому же, пытаясь оправдать доверие Кремля, губернаторы демонстративно наращивали социальные расходы. Сложилась парадоксальная ситуация: лишившиеся ряда властных полномочий, а тем самым – и возможности «отблагодарить» бизнес, губернаторы все больше нуждались в социальной благотворительности с его стороны. Фактически, в условиях отсутствия организованного рабочего движения губернаторы стали ответственными за балансирование интересов крупного бизнеса и населения региона [Левин, 2008; Курбатова, 2008]. Эволюция отношений крупного бизнеса и региональной власти в этих условиях многовариантна. Но в целом можно ожидать переориентации бизнеса с диалога с губернаторами на участие в формировании региональных парламентов, а значит – и более плотное взаимодействие с партийными структурами в регионах.
Новые правила взаимодействия власти и бизнеса: изменение избирательной системы
В 2007 г. выборы в Государственную Думу РФ впервые проходили по чисто пропорциональной системе. Смешанная электоральная формула осталась только при формировании региональных ассамблей.
Напомним, что с 1993 г. на федеральном уровне действовала смешанная система выборов, при которой половина депутатов Госдумы избиралась по одномандатным округам, а другая – по партийным спискам. Данная система была призвана стимулировать становление партийной системы, и, по мнению экспертов, эту функцию она выполнила. Кроме того, со смешанной электоральной формулой связывали надежды на электоральный успех пропрезидентских объединений (которые оправдались далеко не полностью).
Что касается регионов, то вплоть до 2003 г. в большинстве из них законодательные собрания избирались исключительно по мажоритарному принципу. Переход к смешанной системе выборов региональных ассамблей выглядел революционной мерой, на которую федеральный центр долго не решался, видимо, опасаясь, что она будет на руку главным образом коммунистам как единственной партии, сохранившей региональную инфраструктуру. Против смешанных выборов выступали и губернаторы, ибо расширение партийной составляющей могло превратить региональные легислатуры в силу, способную бросить вызов исполнительной власти.
