Неформальная экономика. Курс лекций

Нацпроект не предусматривал прямых государственных инвестиций в сферу АПК [Барсукова, 2007]. Ни кредит, ни технику, ни племенной скот, ни жилье аграрии не получали безвозмездно. Финансовым стержнем нацпроекта стала кредитная линия. Но в отличие от фонда льготного кредитования, существовавшего в 1990-е годы, основу кредитной схемы нацпроекта составила идея субсидирования процентной ставки за кредит, взятый в любом коммерческом банке страны.

Чтобы понять различие этих финансовых схем, вернемся в 1990-е годы. После слома плановой системы произошел отказ от прямого финансирования сельхозтоваропроизводителей и переход на кредитование. Но схема кредитования была выбрана крайне неудачная. В федеральном бюджете был создан так называемый фонд льготного кредитования, из которого сельхозпроизводители получали кредиты. Оператором был частный банк СБС-Агро, который получал многомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов аграриям (такие кредиты не распространялись на владельцев ЛПХ и кооператоров). Сельхозорганизации кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги госбюджетные. Соответственно они знали, что банк не будет бороться за их возврат. В результате они возвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменили в начале 2000- х.

Тогда же ввели новый алгоритм финансирования сельского хозяйства: кредит берется в любом банке, а государство компенсирует часть процентной ставки. Эта схема и легла в основу принятого нацпроекта. В рамках ПНП «Развитие АПК» сумма компенсаций зависела от величины кредита. В случае крупных кредитов сроком до 8 лет, взятых сельхозорганизациями на развитие животноводческих комплексов, федеральный бюджет гарантировал субсидию в размере 2/3 от ставки рефинансирования Центробанка РФ, еще до 1/3 ставки рефинансирования «гасили» региональные бюджеты, исходя из своих финансовых возможностей. Если регион добавил 1/3 ставки рефинансирования ЦБ, то кредит, взятый под 14% годовых, обходился заемщику в 3,5%. При кредитовании фермеров, кооператоров и владельцев ЛПХ федеральный бюджет компенсировал 95% ставки рефинансирования Центробанка, не менее 5% добавляли региональные бюджеты.

Можно говорить о двух преимуществах схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдают частные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготного кредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета). Во-первых, увеличивается объем льготного кредитования (поскольку госбюджет обеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии). Во-вторых, растет возвратность кредитов (поскольку, выдавая собственные деньги, банки ужесточили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием).

Кредиты для малых форм хозяйствования имели лимиты (в отличие от долговременных кредитов на строительство и модернизацию животноводческих комплексов): владельцы ЛПХ могли получить до 300 тыс. руб., фермеры – до 3 млн руб., кооперативы – до 10 млн руб.

Кредитная схема нацпроекта «Развитие АПК» была не новой – механизм кредитования с субсидированием процентной ставки существовал к тому времени уже несколько лет. Принципиально новым моментом явилась узкая целевая направленность кредитования – развитие животноводства и поддержка малых форм хозяйствования. И, конечно, мощный пиар, сопровождающий ПНП «Развитие АПК». Поэтому и привлечение аграриев к этому кредитованию резко возросло.

Возросло и участие государства в отборе заемщиков. Государство не вмешивалось в процесс определения процентной ставки за кредиты коммерческих банков. Но именно государство играло ключевую роль при отборе заемщиков долгосрочных (до 8 лет) кредитов. Фактически не банк, а власть решала, кому дать кредит, а кому отказать, достаточен ли залог и оправдан ли бизнес-план заемщика. При этом определяющую роль играли решения региональной власти, обосновывающей целесообразность такого кредита для развития экономики региона. Согласно предварительным заявкам регионы получали квоты на субсидирование кредитов, исходя из которых составлялись списки потенциальных заемщиков. Далее заявки рассматривались в Минсельхозе, где утверждались списки обладателей «дешевых» (т.е. субсидированных) кредитов. При этом было возможно корректирование квот путем переброски выделенных на субсидии средств между регионами. После получения долгосрочного кредита, проект использования которого был одобрен региональной властью и Минсельхозом, заемщик подавал в территориальные органы управления АПК заявление о возмещении (субсидировании) процентной ставки по данному кредиту. Остальные заемщики, не поддержанные региональной властью, могли получить кредит в банке на общих основаниях, т.е. без субсидирования процентной ставки.

Выбор животноводства как объекта национального проекта определил внимание к малым формам хозяйствования, поскольку их доля в этой отрасли была если не решающей, то весьма внушительной. Кроме того, малые формы хозяйствования играют ключевую роль в обеспечении социальной стабильности на селе. Впервые на государственном уровне было принято решение поддерживать не только крестьянские фермерские хозяйства (КФХ), но и личные подсобные хозяйства граждан (ЛПХ), а также потребительские кооперативы. Эта идея вызвала оживленные споры, вплоть до призывов ее отменить. Такая позиция основана на уверенности, что надо развивать несельскохозяйственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособное население в секторе ЛПХ. Этой позиции придерживаются Е. Серова и О. Шик, которым развитие ЛПХ кажется порочным, поскольку «производит конкурирующую продукцию, но с меньшей продуктивностью» [Серова, Шик, 2007, с. 70].

Неверно думать, будто в рамках ПНП «Развитие АПК» агрохолдингам был дан отпор и победила чаяновская романтизация кооперативов и крестьянских подворий, а зерноводство затерялось в тени животноводства. Крупных сельхозтоваропроизводителей никто не отлучал от субсидированных кредитов, предусмотренных национальным проектом. Однако условием их получения стало развитие животноводства. Малые же формы хозяйствования могли вкладывать кредитные средства в любое направление аграрного производства. Тем самым нацпроект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений и крупных игроков, готовых развивать животноводство. То есть в рамках ПНП «Развитие АПК» не было замаха на возрождение всего сельского хозяйства, но вводились конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты, соответствуя которым аграрии могли получить дополнительный ресурс развития[106] . Рассмотрим, как эти программные намерения, воплощенные в формальных положениях, реализовывались в реальности. Очевидно, что они оказались погруженными в неформальные практики, неоднородность которых позволяет разделить их на группы.

Неформальные практики в неформализованной нише принятия решений

Первая группа неформальных практик восходит к принципиальной невозможности (нежелательности) полностью формализовать процесс реализации национального проекта «Развитие АПК». Понимая это, власть изначально и сознательно допускает область неформальных решений как обеспечение продуктивности формальных правил. Не следует привязывать эти практики к так называемым «правовым пустотам», поскольку это понятие имеет негативную коннотацию и обозначает ситуацию неотрегулированности того, что можно и нужно формально определить. Но в данном случае речь идет не о сбоях в регулировании, а о буфере неформальности, придающем гибкость и продуктивность формальным правилам. Зона неформальности изначально допускается как способ влияния местных условий и региональных задач развития на принимаемые решения. Коррупционная составляющая – легко прогнозируемая и неизбежная производная такого подхода, но попытка борьбы на путях формализации обрекает на еще большие потери. Рассмотрим такие практики подробнее.

• Злоупотребления со стороны районных администраций при составлении списков на предоставление льготного жилья для молодых специалистов.

Несмотря на скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП «Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционный потенциал.

«Молодой человек подает заявку, а ему говорят, что на этот год – уже все. Хотя все или не все, проконтролировать трудно. Дети районных начальников в льготных списках оказались первыми» (сотрудник Центра мониторинга и информационного сопровождения реализации ПНП «Развитие АПК»).