суспільства.
Доходи бюджету характеризують податкову політику держави.
В Україні бюджет як фінансовий план має певні відмінності від бюджету як економічної категорії, оскільки до нього включаються фонди цільового призначення. Тому для оцінки реальної бюджетної політики необхідно проаналізувати статті доходів і видатків «чистого» бюджету (без цільових фондів).
Включення цих фондів до бюджету зумовлено двома причинами:
• наданням їм законодавчої сили;
• необхідністю здійснення державного контролю за коштами цих фондів.
Стан бюджету як фінансового плану характеризується трьома показниками:
• рівновага доходів і видатків;
• перевищення доходів над видатками;
• бюджетний дефіцит — перевищення видатків над постійними доходами (податки та податкові доходи бюджету). За наявності бюджетного дефіциту встановлюються джерела його покриття (державні позики, емісія грошей).
Причиною бюджетного дефіциту є потреба держави витрачати коштів більше, ніж це дозволяють фінансові можливості. Уникнути дефіциту теоретично досить просто — скоротити видатки або збільшити податки. Однак на практиці, як правило, це зробити досить важко, а іноді й неможливо.
Бюджетний дефіцит є складним явищем, яке не може мати однозначної оцінки. Визначають різні види бюджетного дефіциту.
За формою прояву бюджетний дефіцит поділяється на відкритий і прихований:
• відкритий — офіційно визнаний у законі про бюджет;
• прихований — офіційно не визнається. Його форми: завищення планових обсягів доходів; включення до складу доходів бюджету джерел покриття бюджетного дефіциту. Прихований дефіцит — негативніше явище, ніж відкритий.
За причинами виникнення бюджетний дефіцит буває вимушеним і свідомим.
Вимушений є наслідком низького рівня виробництва ВВП і зумовлений недостатністю фінансових ресурсів у країні.
Свідомий визначається характером фінансової політики держави — вона намагається знизити рівень оподаткування для стимулювання економіки. Недостатні ресурси держава мобілізує за допомогою позик. Крім того, використання державних позик не¬обхідне для регулювання фінансового ринку, індикатором якого є державні цінні папери. Для них встановлюється мінімальний рівень процентних ставок за максимальної надійності — за їх допомогою держава стимулює або стримує фінансовий ринок.
За напрямом дефіцитного фінансування розрізняють активний і пасивний бюджетні дефіцити.
Активний — це спрямування коштів на інвестиції в економіку, що сприятиме зростанню ВВП.
Пасивний — покриття поточних витрат.
Джерелами покриття дефіциту виступають:
1) державні позики;
2) грошова емісія.
Використання державних позик вимагає:
• наявності тимчасово вільних коштів у кредиторів держави;
• довіри з боку кредиторів до держави;
• заінтересованості кредиторів (досягається за рахунок високих гарантій повернення боргу і процентної політики);
• наявності реальних доходів від використання позичених грошових коштів, які дають можливість повернути борги і сплатити проценти.
Державні позики вимагають чіткої системи погашення держав¬ного боргу. Джерелами цього погашення можуть бути:
1) додаткові податкові надходження, які отримує держава завдяки зростанню ВВП на основі інвестування позичених коштів;
2) підвищення рівня оподаткування;
3) зменшення видатків;
4) випуск нових позик.
Грошова емісія може використовуватися тільки в умовах жорсткого контролю за використанням цих грошей. Вона виходить з обмеження відношення бюджетного дефіциту до ВВП на рівні 2—3 %. У разі використання грошової емісії основним чинником дефіциту є напрям призначення цих коштів — в інвестиції чи на поточні витрати. Якщо кошти спрямовуються в інвестиції, то це дає можливість отримати певний дохід, що, в свою чергу, амортизує сплеск інфляції. У разі використання коштів на поточні витрати інфляція стає невідворотною.
3. Роль бюджету у фінансово-кредитному механізмі
Фінансово-кредитний механізм є сукупністю фінансових методів впливу на соціально-економічний розвиток країни. Він складається з двох підсистем:
1) фінансове забезпечення;
2) фінансове регулювання.
Фінансове забезпечення здійснюється у таких чотирьох формах:
1. Самофінансування — покриття витрат за рахунок власних коштів. Це — вихідна форма.
2. Кредитування — покриття витрат за рахунок позичених коштів. Це — регулююча форма.
3. Акціонерний капітал — форма колективного капіталу, яка дає змогу концентрувати великі ресурси.
4. Бюджетні асигнування — форма державного фінансового забезпечення. З одного боку, вона є підпорядкованою, тобто використовується тоді, коли не вистачає інших джерел або їх важко сформувати (це насамперед непривабливі для приватного бізнесу сфери діяльності). З іншого боку, ці асигнування можуть виконувати регулюючу роль при порушенні рівноваги цін (наприклад, субсидії виробникам сільськогосподарської продукції).
За певних історичних умов бюджетні асигнування відіграють дуже важливу роль у формуванні національної економіки на основі кейнсіанської теорії бюджетного мультиплікатора.
Фінансове регулювання пов’язане з податковою системою і регулюючою функцією податків та з бюджетним субсидіюванням. Особлива роль належить бюджетному вирівнюванню.
Тема 2. Бюджетний устрій та побудова
бюджетної системи України
ПЛАН ВИВЧЕННЯ ТЕМИ
1. Основи бюджетного устрою.
2. Бюджетна система України.
Структура бюджету розглядається у горизонтальному і вертикальному розрізах. У горизонтальному вона характеризується складом доходів і видатків, а також їх питомою вагою. У вертикальному розрізі структура бюджету розглядається за рівнями державної влади та управління і характеризується взаємопов’я¬заними поняттями «бюджетний устрій» і «бюджетна система».
Бюджетний устрій визначає, яким чином здійснюється побудова бюджетної системи.
Бюджетна система відображає сукупність усіх видів бюджетів, що створюються в даній країні відповідно до її бюджетного устрою.
1. Основи бюджетного устрою
Бюджетний устрій ґрунтується на таких засадах:
1. Виокремлення видів бюджетів, що створюються в даній країні.
2. Встановлення принципів побудови бюджетної системи.
3. Розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи.
4. Визначення характеру і форм взаємовідносин між бюджетами.
Теоретично можливі три варіанти виокремлення видів бюджетів:
а) створення єдиного бюджету для всієї країни;
б) створення окремих регіональних бюджетів.
(Як перший, так і другий варіанти мають суттєві недоліки і не знайшли застосування.);
в) створення на кожному рівні адміністративного поділу централізованих і децентралізованих видів бюджетів.
Відповідно до такого підходу у бюджетній системі розрізняють:
• центральні бюджети;
• місцеві бюджети.
До центральних належать централізований бюджет країни (в Україні — Державний бюджет) і центральні бюджети федеративних утворень (наприклад, Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим).
Місцеві бюджети розрізняються за рівнями адміністративного поділу на:
• централізовані відповідно до певної адміністративної одиниці (обласні, районні, міські);
• децентралізовані (міст, сіл, селищ і районів у містах).
Принципи побудови бюджетної системи характеризують взаємозв’язок і підпорядкованість бюджетів. Можливі два альтер-нативних варіанти:
а) принцип єдності;
б) принцип автономності.
Перший — принцип єдності — означає, що всі бюджети, які створюються у даній країні, являють собою одне ціле. Цей принцип забезпечується:
1) затвердженням на кожному рівні сукупного (зведеного, консолідованого) бюджету (наприклад, бюджету України, бюджету області і т. ін.);
2) єдиною системою доходів і видатків;
3) управлінням бюджетом з єдиного центру — Міністерства фінансів.
Принцип єдності дає можливість здійснювати централізоване управління бюджетом, однак не створює заінтересованості у місцевих органів влади.
Другий — принцип автономності — означає, що кожний бюджет, який створюється в країні, є відносно відокремленим і формується незалежно від інших бюджетів. Автономність досягається за рахунок:
1) затвердження і виконання кожного бюджету окремо;
2) чіткого розмежування доходів і видатків між бюджетами;
3) необмежених прав місцевих органів влади та управління у затвердженні й виконанні власних бюджетів.
За умов додержання принципу автономності втручання згори неможливо.
В Україні чинний Бюджетний кодекс передбачає принципи єдності і самостійності. Це два взаємовиключні поняття. Водночас обидва принципи суттєво обмежені: з одного боку, єдиний бюджет не створюється на жодному рівні; з іншого, — реальної самостійності у місцевих органів влади немає.
Більшість країн будують бюджетні системи за принципом автономності.
Розмежування доходів і видатків між окремими бюджетами починається з розподілу видатків. Оскільки бюджет є фінансовою базою держави, то в основі розмежування видатків лежить визначення меж функціональних повноважень між окремими рівнями державної влади й управління. При цьому функціональні повноваження поділяються на неделеговані державні повноваження, делеговані та власні повноваження. Розподіл делегованих державних повноважень здійснюється на основі функціональної класифікації видатків бюджету між різними рівнями місцевого самоврядування.
Розрізняють такі види видатків держави на здійснення функціональних повноважень:
видатки на здійснення неделегованих державних повноважень — це видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державного суверенітету та інші видатки, які не можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню. Такі видатки здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України. До видатків на виконання неделегованих державних повноважень належать видатки на державне управління, законодавчу і виконавчу владу, утримання Адміністрації Президента України, судову владу, міжнародну діяльність, фундаментальні та прикладні дослідження, національну оборону, правоохоронну діяльність, державні програми підтримки пріоритетних галузей економіки, засобів масової інформації, розвитку транспорту та зв’язку, за-гальнодержавні інвестиційні проекти, державні програми ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, створення та поповнення державних запасів, обслуговування державного боргу, про¬ведення загальнодержавних виборів та референдумів, інші програми загальнодержавного значення;
видатки на здійснення делегованих державних повноважень — це видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найефективнішого їх використання. Такі видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів і бюджетних трансфертів. Розмежування видів видатків за делегованими державними повноваженнями між місцевими бюджетами відбувається на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуг і наближення їх до безпосереднього споживача;
видатки на здійснення власних повноважень — це видатки на реалізацію прав, обов’язків та функцій місцевого самоврядування, які мають місцевий характер. Такі видатки виконуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Розподіл видатків може ґрунтуватися на двох принципах: відомчій підпорядкованості і територіальному розташуванні об’єк¬тів фінансування.
• Принцип відомчої підпорядкованості означає, що суб’єкт бюджетного фінансування отримує кошти з того бюджету, який відповідає рівню органу управління цим суб’єктом (наприклад, КНЕУ фінансується з Державного бюджету України, оскільки університет підпорядкований Міністерству освіти України).
• Принцип територіального розташування означає, що фінансування здійснюється з бюджету тієї адміністративної одиниці, на території якої знаходиться суб’єкт фінансування.
На даний час основним є принцип відомчої підпорядкованості.
Право на здійснення видатків передається державою органам місцевого самоврядування за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки з державного бюджету, тобто відбувається закріплення джерел доходів за бюдже¬тами різних рівнів. Таким чином, розподіл
