Важнейшим стало преобразование центрального аппарата, где на смену допетровским приказам пришла система коллегий. При Петре и после него число коллегий менялось, но суть коллегиальной системы в целом сохранялась неименной. Коллегии делились на несколько групп. В первую входили коллегии, ведавшие вооруженными силами и внешней политикой, — Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. В особую группу выделялись финансовые коллегии, составлявшие сердцевину камеральной системы: Камер-коллегия взимала "казенные сборы" со всей страны, Штатс-контор-коллегия управляла всеми государственными расходами, Ревизион-коллегия контролировала поступление и расходование государственных средств. В этом заключалась суть реформы: если раньше приказы и канцелярии сами собирали налоги и сами же их расходовали без всякого контроля, то теперь была создана единая финансовая система, напоминающая современную, где подобным же образом распределяются обязанности между Министерством финансов, Государственным банком и ревизионными финансовыми учреждениями.
Функциональный принцип лежал и в основе судебной реформы. Раньше каждый приказ был не только органом управления, но и судебной инстанцией, а его начальник даже назывался судьей. Теперь появилась единая судебная инстанция — Юстиц-коллегия, ведавшая всеми судебными делами. Также от разных учреждений были отняты функции по управлению торговлей и промышленностью, переданные в ведение соответственно Коммерц-коллегии и Берг- мануфактур-коллегии. Последняя была разделена на Берг-коллегию, управлявшую горной и металлургической промышленностью, и Мануфактур-коллегию, занимавшуюся делами легкой промышленности. В 1720 году был создан Главный магистрат, который руководил городами и также считался коллегией.
Петр I не был настолько наивен, чтобы считать принципы иерархии и коллегиальности достаточными для обеспечения работоспособности государственной системы. Опыт научил царя не доверять своим чиновникам, даже самым высокопоставленным и доверенным (пример хронического воровства его любимца А. Д. Меншикова кажется типичным). Поэтому в систему центрального управления он ввел контрольную службу — генерал- прокуратуру. Успех ее деятельности Петр I связывал со строгой регламентацией ее работы и независимостью генерал-прокурора, в подчинении у которого находились заместитель — обер-прокурор и прокуроры, служившие во всех коллегиях и судебных органах. Компрометирующие государственных чиновников материалы должны были, не задерживаясь на промежуточных звеньях, поступать генерал-прокурору. Он мог опротестовать и приостановить решение любого правительственного органа, включая Сенат. Он же имел право непосредственного доклада Петру, что резко повышало значение самого института надзора.
Систему контроля за судопроизводством император придумал в 1722 году. Тогда же он утвердил при Сенате должность генерал-рекетмейстера, собиравшего как жалобы подданных на волокиту, так и жалобы "в неправом решении", то есть в нарушении законов Юстиц-коллегией. Генерал- рекетмейстер принимал к рассмотрению только дела, прошедшие все судебные инстанции вплоть до Юстиц-коллегии, и не проводил расследований по жалобам на низшие суды. Он также имел право личного доклада государю.
Наконец, еще одним "уровнем" защиты от должностных преступлений, наряду с прокуратурой и рекетмейстерством, стал институт фискальства, то есть состоящих на службе государства штатных доносчиков. Этот институт существовал с 1711 года, но лишь в 1723 году была установлена иерархия фискалитета: провинциал-фискалы, фискалы центральных учреждений и судов, обер-фискал и, наконец, генерал-фискал со своей Фискальской конторой и прямым подчинением генерал-прокурору.
В завершение Петр I провел Вторую областную реформу и выстроил новую систему местного управления. За основу был взят проект Г. Фика, который воспроизвел шведский образец, имевший три уровня: приход (кирхшпиль) — дистрикт (херад) — земля (ланд). Царь распорядился эту модель "где надлежит спускать с русским обычаем, что может быть по-старому и что переменить". Он заимствовал только два элемента: дистрикт и землю (в России ее называли "провинцией"), причем последняя стала основной местной административной единицей. Все губернии были поделены сначала на 50 провинций, во главе которых были назначены провинциальные воеводы, что фактически означало крушение губернской системы: власть губернатора отныне распространялась только на провинцию губернского города. Причины реформы очевидны: с введением мощной системы коллегий потребность в сильных региональных центрах исчезла, и местная система управления была состыкована с центральным аппаратом. В создании гибкой системы управления, основанной на усовершенствованных шведских (точнее — камералистских) началах, заключалась суть новации Петра в области управления.
Короче говоря, Петр последовательно проводил принципы камерализма, единообразия и подлинно военной регулярности. Это достигалось с помощью унификации системы местного управления на территории всей страны, выстраивания административной иерархии, четкой специализации органов и должностных лиц.
Действительно, Петр ввел в стране совершенную систему управления, построенную на самых передовых западноевропейских принципах разделения власти на исполнительную и судебную, что, в сущности, характерно и для современных политических систем. Было бы нелепо отрицать значение бюрократизации и унификации управления. Эти процессы закономерно протекали во всех цивилизованных государствах, функционирующих на основе законов, исполнение которых обеспечивали государственные служащие. Петр, осуществляя свои реформы, таким образом, пошел обычным для Запада путем.
Почему же нас так воротит от понятия "бюрократ"? Для меня несомненно, что причина негативного отношения к бюрократии — совершенно естественной и удобной форме обслуживания государственных и частных потребностей — заключалась именно в петровской реформе государственного строя, точнее в ее базовых принципах и формах реализации.
