Падение царского режима. Том 7

соответствующей статье 117 основных законов, т.-е. установления особого порядка заведывания расходами военных сумм. Здесь мне придется остановиться несколько подробнее, так как это вас более касается. Собственно и до этого встречались случаи, когда в порядке верховного управления права Думы бывали ограниченными. Так, например, долг болгарский, точнее, долг турецкий был списан таким образом: Турцией уплачивался определенный ежегодный взнос, и он у нас показывался по доходам. После русско-турецкой войны некоторую часть возмещения за железные дороги, за уступку Румелии Болгарии Турция получала с Болгарии. Когда правительство захотело вступить с Болгарией в более дружеские отношения, оно сказало, что пусть Болгария платит России вместо того, чтобы платить Турции, а затем, когда такой перевод был сделан, просто Россия перестала взыскивать или просто, как выразился Коковцов, сделан был перевод на Гамбург. Статья выпала из бюджета. Это было около 17 милл. в год. Затем бывали военные расходы вследствие каких-то беспорядков в Персии. Там содержался особый отряд полковника Ляхова, который был потом генерал-губернатором в Батуме. Деньги на этот отряд считались проходящими по 18-й статье и не показывались у нас по бюджету, ибо это было что-то такое в роде военных расходов. Это мелочи сравнительно с тем, что наступило, и когда началась война, то оказалось, что все основные суммы военных расходов и все займы на покрытие военных расходов оказались вне пределов Государственной Думы. Так как я всегда занимался бюджетом, то мне пришлось произвести по этому поводу целое расследование для того, чтобы определить, кем и чем определяется характер военных расходов. Это исследование напечатано в журнале «Право» в №№ 2, 3 и 4 1916 г. Там Комиссия может найти очень подробное историческое изложение того, что случилось. А случилось следующее: еще в 1885 г. был издан закон, ограничивающий права тогдашнего государственного совета на вопросы расходов, касающихся войны и подготовления к войне по морскому ведомству. Потом в 1890 году были изданы правила, распространяющие это же и на военное министерство. И вот в этом законодательном акте 1885 г., касающемся морского министерства, было впервые установлено понятие о так называемом военном фонде. Правило 8-го марта 1906 г. и бюджетное правило в статье 18 делают ссылку на эти правила 1890 г., касающиеся военного ведомства. Но, когда я стал искать эти правила 1890 г., то очень долго не мог их найти в нашем собрании узаконений, и мне пришлось перейти к полному собранию. Там оказалось, что эти правила являются приложением к военно- полевому управлению. Тогда после русско-турецкой войны было пересмотрено положение о военно-полевом управлении армии, и, в качестве приложения к нему, в качестве правил для дежурного генерала при главнокомандующем, были установлены правила 1890 г. о том, как испрашивать кредит, как составлять перечень ведомостей, как их расходовать и т. д. Бюджетные правила 1906 года, приготовленные для законодательных учреждений, вставив в себя 18 статью, закрепили положение статьи 117 основных законов, правил, составленных в 1890 г. для дежурного генерала при главнокомандующем. Получилось совершенно невероятное, даже с точки зрения законодательной техники, положение. Эти правила установили понятие о военном фонде, понятие о том, что министр военный испрашивает суммы, а министр финансов их отпускает, при чем и министерство финансов и государственный контроль занимают по отношению к этим правилам весьма подчиненное положение. В руки военного и морского ведомств поступают суммы колоссальных размеров, никем фактически точно не контролируемые, не проверяемые, и это положение сохранилось и для законодательных учреждений. Но здесь случилось еще новое обстоятельство. Накануне войны, можно сказать, чуть ли не в день войны, 16 июля 1914 года, уже когда все видели и знали, что война начинается, в спешном порядке, в порядке верховного управления, – было утверждено, взамен старого, новое положение о полевом управлении армии. Но это положение о полевом управлении, хотя оно разрабатывалось перед этим несколько месяцев, не было все же как следует закончено, не было обсуждено другими ведомствами. Началась война, и, в спешном порядке, в порядке верховного управления, Сухомлинов подносит это положение на утверждение, и оно утверждается в первые дни войны, 16 июля 1914 года. Это полевое управление объявляется секретным, и его получают немногие главнокомандующие, командующие и некоторые другие. Массе людей военных оно остается неизвестным, а фактически армия начинает уже управляться по новому секретному положению. В течение нескольких недель происходит полная путаница. Спросите у военных, которые первое время не знали, что делать. Есть какое-то новое положение, про которое никто не знает, экземпляров которого ничтожное количество, и по которому должна вновь управляться армия. Издано оно было, несомненно, с нарушением основных законов, ибо старое полевое управление, если не касаться 96 статьи основных законов, содержало массу вопросов общего законодательства. Статья же 96, как вы знаете, говорит, что в порядке военных и морских расходов постановления, не касающиеся общих законов и не вызывающие новых расходов, представляются непосредственно, по принадлежности, верховной власти. Тут были как раз общие законы, касающиеся министерства финансов, контроля и других ведомств. Это положение о полевом управлении 1914 г. есть явное нарушение основных законов. А в нем, между тем, есть особое приложение, которое заменило собой сметное правило военного фонда 1890 г. и установило новые. И я и бывший государственный контролер Годнев, который с этим вопросом также хорошо знаком, все время считали и заявляли в течение всей войны, что положение незаконно, что новыми правилами сметных расходов военного фонда руководствоваться нельзя, ибо тогда ведь действовали сметные правила 1890 г. Между прочим случился курьез, что в правилах 1890 г. предварительное обсуждение законов совершалось или должно было, вернее сказать, совершаться в особом порядке, а именно предварительно, все-таки, эти расходы просматривались департаментом государственной экономии. Но так как департамента уже нет, он уже исчез, то была совершена новая незакономерность. Особым журналом совета министров было указано, что то, чем ведал прежде департамент государственной экономии, должен ведать совет министров и распоряжение военным фондом, таким образом, перешло в совет министров на основании акта управления, несомненно имеющего законодательный характер. Это, так сказать, правовое нарушение, но к чему же оно привело? Оно привело фактически к полному разрушению бюджета и понятия о бюджете, ибо оказалось, что Дума формально проверяет 3½ миллиарда в государственном бюджете, а рядом с этим идет 14, 20, 25-миллиардный расход из военного фонда. Бюджет разбился на две половины. Малая и обычная часть его ведается Думой, а огромная, чрезвычайная и заем для покрытия чрезвычайных расходов проходят помимо Думы. Все попытки добиться того, чтобы военные расходы были внесены в роспись, не привели ни к чему. Возник большой спор между мной и бывшим министром финансов Барком. Мы настаивали на том, чтобы внести военные суммы в роспись, чтобы бюджет представлял собою сумму всех расходов, но этого не добились, и даже Государственная Дума со мной не согласилась. Таким образом, последний бюджет являлся, в сущности говоря, набором цифр, весьма мало имеющим отношение ко всему бюджету. Но такая двойственность бюджета давала право министерству финансов играть цифрами почти как ему угодно. Приведу несколько примеров. Ввозится масса казенных грузов. На них берется таможенная пошлина. Показывается доходами по нормальному бюджету. Но кто платит эти пошлины? Конечно, казна. Откуда платит? Из военного фонда. Таким образом, военный фонд нам неизвестен, но доход таможенный в количестве ста и больше миллионов показывается, как доход. Казна перевозит по железным дорогам массу солдат и грузов. Получается огромная сумма новых доходов по казенным железным дорогам. Но кто же платит? Казна. Откуда? Из военного фонда. Казна учитывает в государственном банке огромную массу своих векселей, так называемых краткосрочных обязательств, банк взимает за них 5%, и получаются десятки и сотни миллионов дохода. Кто их платит? Сама же казна. Где они показываются? Нигде. Они вычитываются из той суммы, которую дает государственный банк. Словом, я мог бы привести бесконечное множество примеров, которые показывают, что существо государственного бюджета, его форма и полнота, все было разрушено, т.-е. фактически с начала войны у Думы утрачивалась какая-нибудь возможность правильно знать бюджет и распоряжаться расходуемыми суммами. Так, постепенно закончилась и выявилась во всю ширину неполнота, ограниченность прав Государственной Думы и упорное нежелание власти в каком-либо отношении пойти навстречу требованиям Думы. С первых же дней бюджетных работ в 1907 году и до самого конца, до самого переворота, ограниченность бюджетных прав Думы оставалась постоянным и вечным предметом спора, при чем не помню ни одного серьезного случая, когда бы правительство пошло навстречу думским пожеланиям. Могу привести еще один последний пример, также вскрывающий неполноту бюджетных прав Думы. Между Думой и министром финансов возник спор о том, имеет ли право министр финансов проводить по 87 статье налоги. С момента начала войны все почти налоговые мероприятия Барк проводил по 87 статье, и только один подоходный налог он предоставил Думе провести в порядке нормальном, не желая брать на себя одиума состоятельных классов. Этот налог он предоставил провести Думе, а десятки налоговых мероприятий – повышение акцизного сбора, установление сбора на грузовое и пассажирское движение, на хлопок и пр.,