Принципиальный вопрос: нужно ли искать в создавшихся условиях альтернативу Совету Безопасности внутри ООН в вопросах применения силы в том случае, «если Совет не может или не хочет принять решение»? После длительного обсуждения на заключительном заседании группы мне пришлось заявить, что если Генассамблея будет выдвинута в качестве органа, который даже при чрезвычайных обстоятельствах принимает решение о применении силы, то отказываюсь поддержать доклад в целом. Соответствующий параграф из доклада был исключен.
В Уставе ООН заложены все возможности коллективного противодействия угрозам безопасности и стабильности – это, пожалуй, стало одним из главных выводов доклада. Правда, Совет Безопасности ООН не всегда оказывается в состоянии оптимальным образом использовать имеющиеся у него полномочия. Однако надо отметить, что СБ ООН уже доказал на деле свою способность по-новому, именно по-новому подойти к применению положений Устава ООН. Например, после событий 11 сентября 2001 года Совет Безопасности дал, по сути, новую интерпретацию статьи 51 Устава ООН, подведя базу под применение силы в порядке самообороны в случае нападения негосударственного формирования на государство. Можно напомнить и о таких мерах, как введение решением Совета Безопасности санкций против движения «Талибан» и создание Контртеррористического комитета Совета Безопасности (КТК). Совбез принимал также решения и о силовых мерах в поддержку демократии и прав человека, например, резолюцией 940 от 31 июля 1994 года уполномочил государства – члены ООН «…сформировать многонациональные силы… и использовать все необходимые средства» в целях восстановления демократии на Гаити.
Совет Безопасности ООН, таким образом, продемонстрировал способность адаптироваться к ситуации, сложившейся после появления новых вызовов и угроз. Вместе с тем надо признать, что в Уставе ООН отсутствуют критерии, которые могли бы лежать в основе принятия решения о применении принудительных мер. Следует ли из этого, что нужно изменить устав? «Критерии вмешательства», как представляется, могут быть утверждены резолюцией СБ ООН, при этом нет необходимости вносить поправки в сам устав.
Ситуации, угрожающие миру и безопасности, связаны не с недостатками Устава ООН, а с вопиющим нарушением его положений. Однако это не снимает остроту необходимости повысить эффективность Совета Безопасности ООН. Конечно, его состав и структура, определенные исходя из расклада сил после Второй мировой войны, не могут сохраняться вечно – это вывод группы. Давно прошли те времена, когда Германию и Японию отличало от других стран – членов ООН прежде всего поражение в войне. За многие десятилетия существования Организации Объединенных Наций произошли и другие серьезные изменения на мировой арене. Целый ряд бывших колоний и полуколоний стали суверенными государствами и теперь играют активную самостоятельную роль в международной политике, наращивают свой удельный вес в мировой экономике (например, Индия). Следовало бы привести состав Совета Безопасности ООН в соответствие с современными реалиями. Речь может идти об увеличении числа его и постоянных, и непостоянных членов. Целесообразно также четче соблюдать принцип географического представительства в Совете Безопасности, особенно в отношении Африки и Латинской Америки. Однако значительное расширение числа членов Совбеза противоречит идее сохранения и усиления дееспособности ООН.
Что касается проблемы права вето, то нужно прямо сказать, что Организация Объединенных Наций как многосторонний механизм, эффективно действующий во благо мира и безопасности, не может существовать без этого права. История Лиги Наций в этом плане весьма поучительна. Но не менее губительно для ООН предоставлять право вето большому числу стран. Члены группы, в принципе, сошлись на том, что такое право должно принадлежать лишь нынешней «пятерке» постоянных членов СБ ООН.
Излюбленный аргумент критиков ООН заключается в том, что постоянные члены Совета Безопасности зачастую не способны находить консенсус по вопросам, касающимся силового реагирования на наиболее острые угрозы безопасности. Но эти утверждения несправедливы для тех случаев, когда дело касается бесспорных ситуаций, чреватых угрозами международной безопасности. Чтобы расширить возможности согласования в рамках Совета Безопасности решений по кардинальным проблемам, постоянные члены Совета Безопасности могли бы, к примеру, выступить с политически обязывающим заявлением, что будут прилагать усилия для достижения согласия по ключевым вопросам безопасности и стабильности.
Необходимо направить усилия на эффективное использование не только Совета Безопасности, но и других ооновских структур кризисного регулирования, а также, если нужно, на их адаптацию к новым угрозам. Прежде всего, это касается Контртеррористического комитета и Комитета СБ ООН по санкциям в отношении «Аль-Каиды», талибов и связанных с ними лиц и организаций (Комитет 1267).
Я считаю, что следовало бы обсудить идею разработки хартии антитеррористических действий, которая содержала бы набор конкретных обязательств по ликвидации террористических организаций и их отделений, перекрытию финансовых потоков, предотвращению транзита оружия, взрывчатки, боевиков, выдаче лиц, обвиняемых в терроризме (по списку «антиталибского» комитета). Неучастие в режиме, установленном хартией, рассматривалось бы как неприемлемое. Кстати, именно такое неучастие могло бы стать основанием для осуждения того или иного режима с последующими санкциями в различных формах.
Чтобы Организация Объединенных Наций стала работающим механизмом, альтернативой единолично принимаемым решениям о применении силы, она, как представляется, должна приобрести военное измерение. Необходимо не только продолжать практику осуществления по решению Совета Безопасности операций в формате коалиции заинтересованных государств (имеется опыт таких действий в Албании, Восточном Тиморе, Афганистане), но и продумать также систему мер по укреплению собственного ооновского потенциала проведения многофункциональных операций по поддержанию и, если потребуется, восстановлению мира (с силовым компонентом). В связи с этим, по моему мнению, целесообразно создание постоянных ооновских сил быстрого развертывания. Они могли бы быть дислоцированы с учетом «горячих точек». Кроме того, ООН может подписать с рядом региональных организаций и отдельными государствами специальные соглашения о том, что в случае принятия Совбезом соответствующего решения они направляют свои подразделения быстрого развертывания либо для операций под флагом ООН, либо для совместных с ООН действий.
Еще одно перспективное направление – формирование в Организации Объединенных Наций своего рода экспертно-аналитического пула, состоящего из представителей заинтересованных и располагающих солидными разведывательными возможностями государств. Уже сейчас происходит обмен информацией между спецслужбами различных стран в целях борьбы с терроризмом, раннего выявления кризисов и выбора оптимальных средств их нейтрализации. Однако американский опыт, когда даже наличие определенной информации не помогло заранее раскрыть планы террористов, готовивших нападение 11 сентября, свидетельствует о необходимости совместного анализа получаемых сигналов и постоянного мониторинга за кризисными ситуациями.
Следует создать в ООН структуру, способную выполнять практические функции по управлению и в постконфликтных условиях, а также координировать восстановительные и другие реабилитационные проекты ООН.
Я, естественно, не претендую на исчерпывающие предложения по модернизации ООН. Многие из изложенных идей нашли свое отражение в докладе Группы высокого уровня.
Однако США, по сути, отвергли этот доклад. Во всяком случае, его рекомендации по приспособлению ООН для противодействия вызовам и угрозам миру и безопасности на современном этапе развития международных отношений были проигнорированы Вашингтоном. Вместо Кофи Аннана, срок которого на посту Генерального секретаря ООН истекал, был избран Пан Ги Мун.
Глава III
Тупики однополярного применения силы
Критерием истинности той или иной теории является практика. Мы в Советском Союзе убедились, что построение социализма в отдельно взятой стране – утопия. Утопическими оказались представления и о том,
