на всех уровнях властной иерархии должны руководствоваться только предписаниями нормативных правовых актов («закон» в собирательном смысле) в соответствии с их юридической силой и не должны совершать действия или принимать акты, противоречащие существующим актам более высокой юридической силы. А конкретная иерархия нормативных актов устанавливается законом (в Беларуси - Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).
Вся критика политической системы Беларуси построена не только на традиционных представлениях о законности -представлениях, которым в настоящий момент не отвечает политическая организация ни одной из стран мира - но и на представлениях, по большей части примитивно нормативистских. Беларусь критикуют за отсутствие прямого действия Конституции, за недемократичное регулирование общественных отношений указами и декретами Президента и т.д. Здесь надо различать два совершенно отличных друг от друга аспекта.
Есть вопросы формальной законности, которые, в конечном счете, упираются в вопросы юридической техники. В комплексе этих вопросов центральной проблемой является обеспечение непротиворечивости законодательства страны, устранение технических погрешностей правового регулирования. Цель правотворческой деятельности в этом аспекте - создание согласованного на всех уровнях властной иерархии и максимально простого для применения законодательства.
Есть другая группа вопросов - вопросы содержательного характера. Здесь центральной проблемой становится проблема того, каким должно быть право и правовое регулирование, что есть справедливое право и как обеспечить справедливый правопорядок. В рамках этой проблемы принято проводить различие между формальной законностью и справедливостью нормативных актов. Например, может быть создана идеальная с точки зрения юридической техники иерархия нормативных актов, которая санкционирует массовое уничтожение какой-либо группы людей. С точки зрения содержательного аспекта такое законодательство следует признать неправовым и даже антиправовым. С точки зрения формального аспекта это законодательство совершенно.
Поскольку право по самой своей природе призвано регулировать общественные отношения с целью приведения их в гармонию с точки зрения учета интересов общества и интересов конкретных граждан, постольку можно выделить ряд критериев, применяемых к оценке содержательного аспекта законодательства. Во-первых, законодательство должно соответствовать некоторым общим априорным представлениям о справедливости и человеческом достоинстве, иначе оно не сможет обеспечить уважение прав личности (идеологический аспект). Во-вторых, законодательство должно быть адекватно вызовам времени, иначе оно не сможет обеспечить общее благо (аспект целесообразности). В-третьих, законодательство должно признаваться теми, кому оно адресуется (должно быть легитимным), и порождать реальные правоотношения, иначе оно превращается в набор деклараций и фикций, в правовую идеологию.
Как мы видим, применение этих трех критериев означает, что решение вопроса о справедливом правопорядке состоит в учете соображений целесообразности, легитимности и собственно справедливости. Последнее суть проблема идеологическая: представления о справедливости характерны для каждого общества свои, за исключением наиболее общих из таких представлений (о ценности человеческой жизни, о равенстве людей независимо от внешних признаков и т.д.). Причем, проблема собственно справедливости глубоко связана с проблемой легитимности: если законодательство несправедливо с точки зрения присущей данному обществу идеологии, то оно нелегитимно. Но критерий целесообразности тоже не стоит особняком.
Общество предъявляет государству требование эффективности государственного управления. Неэффективное государство быстро теряет легитимность и фактически нарушает принцип справедливости, вне зависимости от сознательного отношения государственных руководителей к «общечеловеческим ценностям». Если Правительство ввергает страну в нищету и деградацию, то его добрые намерения относительно прав человека не имеют никакого значения: оно фактически нарушает права человека самой сутью своей политики. Иначе говоря, критерий целесообразности является необходимым (хоть и не достаточным) условием легитимности и справедливости правового регулирования. Если законодательство не соответствует этому критерию, то оно не будет признано в качестве легитимного и справедливого вне зависимости от любых привходящих обстоятельств. И лучший пример, иллюстрирующий эту закономерность - пример Беларуси.
Ведется очень много споров по поводу справедливости или несправедливости законодательства. Есть люди, которые отказываются признавать изменения, внесенные в Конституцию в 1996 и в 2004 годах. Но в силу высокой эффективности государственного управления (особенно на фоне неудач в соседних странах, которые служат ориентиром) общество в целом воспринимает власть как легитимную, а правопорядок как справедливый (безусловно, вопрос стоит не об идеальной справедливости, а об удовлетворительной степени соответствия правопорядка представлениям об этой идеальной справедливости).
В большинстве стран мира, в том числе и в Беларуси, прямо или косвенно вводится запрет на противопоставление принципа законности и принципа целесообразности. Этот запрет, однако, чем дальше, тем больше превращается в пустую декларацию. В силу чрезвычайного усложнения общественных отношений принятие нормативных актов, противоречащих законам, принятие нормативных актов индивидуального характера и прочие подобные действия становятся неотъемлемой частью политической жизни любой страны. Кроме того, и «снизу» создается целый комплекс юридических средств для обеспечения верховенства принципа целесообразности относительно принципа законности: компании обзаводятся штатом юристов, которые осуществляют правовое обеспечение бизнеса на грани, а иногда -и за гранью формальной законности. Для Беларуси, учитывая ее сложное положение в современном мире, приоритет целесообразности перед формальной законностью становится характерной чертой политической жизни.
Взять хотя бы негласные инструкции «сверху». Например, власть обязывает банки выдать кредиты сельскохозяйственным предприятиям для проведения уборочной или посевной кампании. Теоретически нет никаких юридических предпосылок для подчинения банков этим инструкциям. Но на деле такое подчинение имеет место - вопреки соображениям не только юридической обоснованности, но также и экономической выгоды. И разве можно здесь обвинять Правительство или Президента в незаконных действиях? Очевидно, что тот урон, который нанесен такими действиями банковской системе страны, несопоставим с теми последствиями, которые имел бы срыв сельскохозяйственных работ.
Еще более понятный и, так сказать, повседневный пример - поездки Президента по стране и распоряжения, отдаваемые на этих поездках. Мы уже привыкли к такой сцене: стоит Александр Лукашенко, а рядом с ним - директор какого-нибудь убыточного завода. Президент долго выговаривает директору, потом говорит ему: «Работайте по 14-16 часов, работайте хоть круглые сутки. Ужесточай дисциплину, ужесточай ответственность - от моего имени. И выходите на положительную рентабельность. Денег мы тебе не дадим, справляйся своими силами». Это показывают по телевидению на всю страну - показывают, фактически, как Президент уполномочивает и даже обязывает директора завода нарушать закон (трудовое законодательство) с целью обеспечить положительную рентабельность на производстве. Мы настолько к этому привыкли, что не пытаемся осмыслить такие случаи с точки зрения проблемы государства и права. А ведь такие случаи - ярчайшие примеры вынужденного обеспечения приоритета целесообразности относительно формальной законности, которые открыты для анализа и изучения.
Таких примеров можно привести бесчисленное множество. И не все они будут такими же очевидными. Часто целесообразность побеждает, используя формально-правовые средства. Например, уже упоминавшаяся Программа возрождения и развития села. Она утверждена указом Президента. Там установлено, что заказчиком и координатором программы является Министерство сельского хозяйства и продовольствия. Но в числе разработчиков программы перечислен целый ряд учреждений совершенно различных по своему статусу: научных, органов государственного управления и других. Это значит, фактически, что разработка Программы проходила при взаимодействии различных организаций. А что известно о том, как велась работа? Ведь для ее организации необходимо было создание межведомственных комиссий, рабочих групп и т.д. Все это создавалось в рабочем порядке -не на уровне законов и даже вообще не на уровне нормативных правовых актов, а на уровне локального управления. То есть, крупнейшая программа, которая во многом будет предопределять ход социально-экономического развития страны в
