Там, где доверие не оправдывалось, законодательство предусматривало создание правительственного сектора занятости. Закон также способствовал сплочению рабочего класса. В статье 7(а) утверждалось, что «трудящиеся имеют право создавать организации и заключать коллективные договоры через выбранных представителей». Хотя в отдельных отраслях (например, в автомобилестроении и сталелитейной промышленности) вышла заминка, но в целом по стране членство в профсоюзах резко выросло – за два года с 3 до 4,5 млн человек. До прихода Рузвельта в Белый дом лишь 12 % всех рабочих США были охвачены профсоюзами. На момент же смерти президента в 1945 году эта цифра возросла до 35,5 %. Создавая льготные условия для развития бизнеса, Рузвельт стремился дать шанс и рабочим, чтобы они могли организованным путем отстаивать собственные интересы.
Еще одна программа Конгресса касалась регионального планирования. Она позволяла сочетать общественные работы с сохранением, восстановлением и финансовой поддержкой отдельных экономических районов страны. Широкомасштабный эксперимент был проведен в долине реки Теннесси, протекавшей по территории семи штатов. Перед сформированной Администрацией долины Теннесси (АДТ) ставилась непростая задача: преодолеть разруху в этом отсталом южном крае и создать лучшие условия жизни для местных жителей. Под контролем федерального правительства АДТ развернула строительство дамб и электростанций для снабжения региона дешевой электроэнергией. Кроме того, был возведен завод по производству азотных удобрений, что дало импульс развитию промышленности и сельского хозяйства. В социальной сфере АДТ реализовывала программу образования, здравоохранения и жилищного строительства для населения. Было сделано немало для восстановления и развития этого региона, пострадавшего в результате экономического кризиса и природных бедствий. По сути, АДТ стала экспериментальной лабораторией, на базе которой отрабатывалась правительственная методика регулирования рынка и общественных реформ.
Федеральное правительство уже и раньше занималось социальными экспериментами – достаточно вспомнить кампанию 1800-х годов по переселению индейских племен. Кабинет Рузвельта принял меры по исправлению ошибок предыдущего правления. Один из прежних законов оказался весьма кстати: речь о принятом в 1924 году акте, даровавшем право гражданства всем индейцам, рожденным на территории Соединенных Штатов. Прошло десять лет, и Джон Колье, уполномоченный по делам индейцев, провел новый закон об индейской реорганизации, существенно повлиявший на жизнь коренного населения Америки. В экономическом плане этот закон покончил с практикой изъятия индейских земель, отдав их снова под контроль племен и обеспечив средства для выкупа уже утраченных за предыдущие пятьдесят лет территорий. С политической точки зрения закон имел не меньшее значение. Индейцев перестали считать низшей, подчиненной нацией. Было восстановлено самоуправление племен – в соответствии с их собственными конституциями, которые подлежали утверждению федеральным правительством. В культурном отношении закон запрещал насильственную ассимиляцию индейцев. Была разработана программа по защите, изучению и развитию индейского наследия.
Следует признать, что реформы, проводимые в рамках «нового курса», на практике сталкивались с множеством проблем. Бывали случаи, когда выделяемые средства расходовались недостаточно оперативно. Некоторые правительственные организации ущемляли права предпринимателей, фермеров и издольщиков. Другие вели нескончаемые конституциональные споры с Верховным судом. К сожалению, темпы восстановления экономики оставляли желать лучшего. Правда, волну банковских банкротств правительству удалось обуздать. Уровень безработицы несколько уменьшился, уровень цен и заработных плат стабилизировался. Однако это была лишь относительная победа. По всем трем показателям США так и не смогли выйти на уровень, предшествовавший Великой депрессии.
Порой казалось, что сама природа противится восстановлению американской экономики. В 1931 году на южных равнинах перестали выпадать дожди. Жестокая засуха, сопровождавшаяся сильными ветрами и беспощадной жарой, обрушилась на Канзас, Оклахому, Колорадо, Нью-Мексико и Техас. На территории этих штатов образовалась так называемая «Пыльная чаша», которая продержалась в течение всего десятилетия. Природное бедствие усугублялось последствиями экстенсивных методов сельского хозяйства, нарушившими хрупкий баланс и без того неблагополучного региона. «Пыльная чаша» накрыла огромную территорию в 50 млн акров, почти половина которой утратила двухдюймовый плодородный слой. Сотни тысяч фермеров вынуждены были покинуть освоенные места и отправиться невесть куда в поисках лучшей доли. В своем романе «Гроздья гнева» (1939) Джон Стейнбек с волнением и болью излагал историю этих страдальцев. Более поздняя экранизация Джона Форда добавила визуальной глубины трагедии семейства Джоудов, которые бежали с выжженных равнин на обетованную землю Калифорнии.
Проведение «нового курса» осложнялось не только природными бедствиями, но и ожесточенной критикой как правых, так и левых оппонентов. Первые обвиняли правительство в излишней централизации и склонности к социализму. Вторые же, напротив, требовали радикальных изменений капиталистической системы. Возникла масса разнообразных народных движений, представители которых выдвигали собственные схемы восстановления экономики и обогащения населения. Большинство же попросту жаловалось, возлагая вину за национальные бедствия на крупные корпорации, финансистов или многострадальных еврейских иммигрантов.
Однако, несмотря на все противоречия, на выборах 1934 года демократы сумели подтвердить большинство в Конгрессе и, соответственно, право на продолжение реформы.
Второй «новый курс», 1935–1939 годы
Рузвельт объявил Конгрессу о намерении избавиться от «сверхпривилегированных» граждан, помочь «недопривилегированным» и таким образом обеспечить равные гарантии для всех членов общества. Эта смелая инициатива спровоцировала новый порыв законодательной активности, вошедший в историю как второй «новый курс». Демократы приняли ряд законов, направленных на тщательный контроль одних слоев населения и одновременно защиту и всесторонний подъем других. В результате нация получила еще более грандиозную программу реформ по установлению социальной справедливости.
В целях выявления «сверхпривилегированных» граждан Рузвельт повысил налоговые ставки и усилил федеральный контроль, расширив его властные полномочия на банковскую сферу, коммунальные структуры и транспорт. Чтобы помочь «недопривилегированным», администрации пришлось обойти те постановления Верховного суда, которые ущемляли интересы рабочих и фермеров. Один из принятых законов подтверждал права рабочих на объединение в профсоюзы. Другой восстанавливал прежние ограничения на производство сельскохозяйственной продукции. Помимо этого демократы предприняли ряд мер по поддержке землевладельцев и издольщиков.
Самым существенным подспорьем для обездоленных оказался закон о чрезвычайной помощи. На его реализацию Конгресс выделил 5 млрд долларов – ошеломительную сумму, особенно в государстве, где, как правило,
Оказывая поддержку беднейшим слоям населения – так сказать, «подтягивая» их до среднего уровня, – федеральное правительство следило, чтобы облагодетельствованные впредь снова не скатились на дно. Рузвельт поставил перед собой беспрецедентную задачу дать народу «гарантию защиты от главных превратностей судьбы». С этой целью он издал в 1935 году закон о социальной безопасности. Составной частью закона являлось «страхование по возрасту». Для этого был учрежден федеральный фонд, куда поступали отчисления как от работающих американцев, так и от их работодателей. Вторая часть закона касалась «страхования по безработице», осуществлявшегося на федерально-штатной основе. Источником для этого вида страхования служили налоговые отчисления предпринимателей. Третья часть закона предусматривала помощь из средств федерального бюджета для «детей, матерей, (и) физически или умственно неполноценных граждан».
К сожалению, эта законодательная инициатива обеспечивала лишь частичную защиту населения. Она, скорее, только заложила основу «структуры, направленной на ослабление возможных в будущем кризисов». Несмотря на всю свою ограниченность, данный закон стал революционным прорывом, решительно противоречившим политической и культурной традиции, которая ставила во главу угла самопомощь, личную инициативу и ограничение правительственных полномочий. Многие американцы вздохнули свободнее: теперь им не надо было биться один на один с «превратностями судьбы», в тяжелую годину они могли рассчитывать на помощь государства. Как декларировал Ф. Д. Р., система социальной безопасности «позаботится о нуждах отдельных личностей и в то же самое время обеспечит Соединенные Штаты куда более прочной экономической структурой».
На выборах 1936 года Рузвельт вновь одержал победу, причем еще с большим отрывом на обоих этапах голосования. Его партия обеспечила себе дополнительные места в Конгрессе. Это открыло перед демократами новые возможности на пути к экономической безопасности: в частности, они приняли законы о государственном жилищном строительстве и о минимальной заработной плате.
Укрепив позиции в исполнительной и законодательной ветвях власти, Рузвельт замахнулся на труднодостижимый, но крайне заманчивый приз, каковым являлся Верховный суд. Эта инстанция в то время представляла собой оплот консерватизма – главное препятствие для проведения «нового курса» и неизменную угрозу правительственной политике. Если воспользоваться джексоновской терминологией, Рузвельт вступил в борьбу за центр власти, который очевидным образом пренебрегал народной волей. Он предложил увеличить число федеральных судей, добавив по одному новому на каждого заседающего судью старше семидесяти лет. При этом количество новых назначений в Верховный суд не должно было превышать шести. Президентский план был встречен в штыки, его немедленно окрестили схемой по «уплотнению судов». Престиж «великого Ф. Д. Р.» оказался под угрозой, и он занервничал – как выяснилось, напрасно: все в конце концов устроилось само собой. Судьи начали рассмотрение дела, уже склоняясь к положительному решению. В результате Рузвельт получил возможность в 1937–1939 годах провести четырех своих людей в Верховный суд.
Увы, за это «судейство» президенту пришлось расплачиваться политическим капиталом. Правая оппозиция подняла шум по поводу чрезмерных амбиций Рузвельта, которые грозили нежелательным расширением федеральной власти. Внутрипартийные свары имели весьма плачевные последствия: авторитет президента в консервативных кругах (особенно среди южных демократов) значительно снизился. Ослабление внутренней сплоченности отразилось на результатах выборов 1938 года – партия потеряла часть мест в Конгрессе.
Однако неудача 1938 года имела и другие, более глубинные причины. Послабления в фискальной и денежной политике привели к экономическому спаду в 1937 году. Объем промышленной продукции снизился на 33 %, зато уровень безработицы вырос на 20 %. К этому добавилась угроза со стороны экспансионистских режимов, которые поднимали голову в странах Европы и Азии. Комбинация этих четырех факторов – политических просчетов, внутрипартийной борьбы, экономических трудностей и осложнений на международной арене – губительно сказалась на судьбе «нового курса». Энергетика посыла истощилась, и стремление к внутригосударственным реформам пошло на спад.
Тем не менее программы Рузвельта (пусть и не реализованные до конца) имели своим следствием два немаловажных изменения в американской жизни. Во-первых, выросла мера ответственности федерального правительства: теперь оно считало себя обязанным принимать деятельное участие в решении экономических вопросов – причем не только в условиях кризиса, а на постоянной основе. Государственные организации должны были спасать, защищать, формировать, регулировать и стимулировать рынок, гарантируя таким образом экономическое благосостояние страны в целом и отдельных ее граждан. Другими словами, «новый курс» положил начало капиталистическому государству благосостояния в Америке. Во- вторых, взяв на себя роль активного игрока, федеральное правительство оказалось неизменным участником повседневной жизни рядовых граждан. До начала 1930-х годов это правительство воспринималось как некая отстраненная категория, имеющая весьма отдаленное отношение к насущным проблемам рядовых американцев. После 1930-х годов федеральное правительство начало все больше влиять на те решения, которые ежедневно приходилось принимать людям. Работа, жилье, здоровье, транспорт, уход на пенсию – все теперь зависело от правительства. Большое правительство стало неотъемлемым фактором американской жизни.
Однако и у централизации имелись свои ограничения. Например, частная собственность оставалась священной и неприкосновенной. Национальную систему медицинского страхования так и не удалось реализовать. Страхование по безработице осуществлялось
Меры, предпринятые президентом Рузвельтом, удержали нацию от дальнейшего погружения в трясину депрессии, хотя процесс выздоровления шел медленно и неровно. Мы не стали бы утверждать, что именно масштабные правительственные затраты или какой-то чрезвычайный контроль над рынком помогли справиться с экономическими бедствиями. Однако никто не станет отрицать, что размеры необходимых денежных вливаний и мера правительственных полномочий в данном случае достигли уровня, немыслимого (да и неприемлемого) еще в начале
