Х-28 первоначально предназначалась для оснащения бомбардировщиков Як-28, однако там 'не прижилась' и ее разработка порядком затянулась. Между тем заказчик выказывал самую серьезную озабоченность сложившимся положением, при котором во фронтовой авиации отсутствовало противорадиолокационное оружие. В то же время очевидным было, что в современной войне выполнять задания ей придется в условиях самого жесткого противодействия объектовой и войсковой ПВО противника. Если прежде ЗРК как наиболее эффективные зенитные средства присутствовали только в обороне важных стационарных объектов, то к середине 60-х годов они появились и в боевых порядках войск, непрерывно совершенствовались и поступали на вооружение в массовых количествах. Для ударной авиации встреча с современной ПВО грозила если не полным срывом выполнения задачи, то значительными потерями на грани недопустимых. К примеру, при ударе полковым нарядом сил истребителей- бомбардировщиков типа Су-17 по цели, прикрываемой батареей ЗРК 'Хок', ожидаемые потери составляли не менее четверти самолетов.
Настоящим вызовом выглядело также то, что вероятный противник не только располагал противорадиолокационным оружием, но и в массовых количествах применял его в боевых действиях. Приняв в 1964 году на вооружение противорадиолокационные ракеты 'Шрайк', американцы успели их опробовать во Вьетнаме. Первые пуски 'Шрайк' были отмечены в апреле 1965 года, с марта 1968 года их дополнили более совершенные ракеты 'Стандарт ARM', а в дальнейшем противорадиолокационное вооружение стало применяться самым масштабным образом. Интенсивность их применения была такой, что в отдельные месяцы вьетнамской стороной по РЛС и ЗРК отмечалось до сотни пусков ракет. За один только 1968 год были выведены из строя 19 вьетнамских ЗРК и еще 10 потеряли боеспособность из-за повреждений.
На вооружении отечественной фронтовой авиации ничего подобного к этому времени не было, хотя проработки подобного оружия, предназначенного для борьбы с работающими наземными РЛС, были выполнены еще в 1960 году.
Саму ракету Х-28 создавало ОКБ А. Березняка в подмосковной Дубне, использовавшее свой опыт по разработке аналогичных ракет для Дальней авиации. Те, однако, отличались существенно большими габаритами и весом, и принятые схемные решения оказались малоподходящими для изделия фронтового назначения. Справедливости ради, надо сказать, что проблемы с Х-28 во многом были обусловлены требованиями заказчика, порядком завышенными — военные настаивали на дальности не менее чем в 100 км, что требовало соответствующей мощной, тяжелой и габаритной головки самонаведения и использования жидкостного двигателя с хорошей энергетикой и большой продолжительностью работы. Добиться заданных характеристик иным путем тогда не представлялось возможным, и в итоге Х-28 оказалась самой габаритной и тяжелой из всего ракетного вооружения фронтовой авиации, ввиду чего возникла проблема применения уже созданного оружия из-за отсутствия подходящих носителей. Жидкостная ракета была громоздким, неудобным и проблемным в эксплуатации изделием, каким-то всеми нелюбимым.
Сама разработка изрядно затянулась, и сроки создания Х-28 оказались рекордно долгими — от начала работ и до принятия на вооружение прошло без малого полтора десятка лет. В конце концов, в 1967 году начали заводские испытания аппаратуры на самолете, а двумя годами спустя произвели первые пуски Х-28 с борта Як-28. Однако дальше дело не пошло: у Яковлева имелись сомнения в будущем задания — доработка давно уже снятых с производства Як-28 была под большим вопросом, а работать 'на дядю' с перспективой сдачи дел более удачливому сопернику, каковым виделся Су-24, там не торопились.
В итоге дальнейшая отработка ракеты и головки самонаведения прошла на суховских машинах. Помимо Су-24, в составе вооружения которого изначально оговаривалось наличие Х-28, в качестве носителя ракеты решили приспособить и Су-17. Еще ранее, согласно выданного в 1970 году задания, целью ставилось дооснащение ракетами Х-28 находившихся в эксплуатации машин этого типа в авиаракетный комплекс. Решение состоялось благодаря инициативе главного конструктора Н.Г. Зырина, поддержанной руководством ОКБ. Разработкой аппаратуры целеуказания для суховских истребителей- бомбардировщиков занялось омское ЦКБ автоматики. Главным конструктором системы, получившей наименование 'Метель', стал Б. Прасолов. Предполагалось также использование противорадиолокационного комплекса с ракетами Х-28 и 'Метелью' на МиГ-27, однако громоздкое изделие никак не умещалось на подвеске небольшого истребителя-бомбардировщика и работы не пошли дальше проектных изысканий.
Для выполнения работ по оснащению истребителей-бомбардировщиков ОКБ П.О. Сухого противорадиолокационными ракетами использовался один Су-7БМ. Самолет был ранее передан из состава ВВС в распоряжение ОКБ и служил для проведения ряда работ с новыми ПТБ и отработки другого оборудования. В декабре 1971 года самолет был доработан с установкой пускового устройства ПУ-28С для подвески ракеты и контейнера со станцией управления 'Метель'. До января 1972 года на нем выполнялись скоростные рулежки с отрывом носового колеса для уточнения возможности транспортировки крупногабаритной Х-28 под фюзеляжем с проверкой весьма небольших просветов между ракетой и ВПП. Поскольку зазор между нижней частью изделия и землей был крайне невелик, касание полосы ракетой с жидким топливом и окислителем грозило взрывом. Для оценки зазоров в хвостовой части Х-28 установили законцовку из пенопласта, которая при первом же испытании была стесана на 30–40 мм.
Потребовалось доработать подвеску, а также определить рекомендации по взлету и посадке самолета с подвешенной Х-28 с учетом угла тангажа самолета и посадочного веса. Кроме макета ракеты, в первых испытательных полетах с целью замера расстояния от Х-28 до поверхности ВПП при посадке с максимальным весом для загрузки самолета под крыло вешали ПТБ на 640 литров или новые ПТБ-1150.
24 мая 1972 года самолет был перегнан летчиком-испытателем Е.С. Соловьевым на аэродром ГНИКИ ВВС для продолжения испытаний. Первый полет с ракетой Х-28 в Ахтубинске был выполнен летчиком- испытателем А.Н. Исаковым. Через месяц после устранения мелких замечаний начались полеты с Х-28 на полигон с выполнением прицеливания и пуска ракет по радиоизлучающим мишеням. Первый результативный пуск Х-28 с 'сушки' 7 июня 1972 года произвел С. Александров. Кроме А. Исакова и С. Александрова, полеты на отработку X- 28 выполняли летчики-испытатели С. Смирнов, С. Лаврентьев и В. Хомяков, сопровождающим испытания от разработчика был М. Шоев, ведущим конструктором на этих и других испытаниях от суховского ОКБ — А.А. Слезев. Данные, полученные в ходе этой работы, в дальнейшем были использованы для разработки системы подвески Х-28 под Су-1 7М.
Применительно к Су-17М работы были развернуты в соответствии с уточненными ТТЗ заказчика, предусматривавшими оснащение самолетов этого типа, начиная с 1974 года, оборудованием для применения противорадиолокационных ракет Х-28, лазерных Х-25 и ракет воздушного боя К-60 (Р-60). Отработка Х-28 и системы управления 'Метель' на G/-17M велась на базе ГНИКИ ВВС в течение 1974 года. Размещение такого весьма крупного изделия, как Х-28, на подвеске истребителя-бомбардировщика оказалось непростым делом. Ракету было решено подвешивать по уже отработанной на Су-7БМ схеме — под фюзеляжем, по оси симметрии самолета, избегая проблем при боковой подвеске или подкрыльевом несимметричном размещении (рассматривался вариант такой подвески с уравновешиванием одним ПТБ на противоположном узле, сбрасываемым при пуске ракеты, но от такого подхода сразу отказались из-за сложности реализации на практике).
Ракета была достаточно большим и тяжелым изделием длиной 6 м и с размахом крыла 1,4 м, весившим в снаряженном и заправленном состоянии 715 кг. Она несла мощную фугасную боевую часть массой 157 кг с активной оболочкой. Подрыв БЧ осуществлялся взрывательным устройством по команде от контактных датчиков или оптическим неконтактным взрывателем РОВ-5, срабатывавшим на высоте около 5 м над целью, что существенно повышало эффективность поражающего действия боевой части ракеты по ажурным антенным системам и кабинам управления РЛС.
Х-28 имела двухрежимный жидкостный ракетный двигатель и при пуске с высоты 11 км при скорости носителя 1400 км/ч могла поражать цели на дальности до 90 км (максимальная дальность пуска ракеты значительно зависела от скорости носителя и высоты пуска и могла достигать 120 км). Правда, в реальной обстановке рекомендовалось производить пуски с высот от 300 до 500 м и на скорости 750-1000 км/ч, что
