решено отказаться, надо предложить что-то новое. Вместо пенсионного фонда были созданы лучшие условия накопления – как индивидуального, так и коллективного. Был внесен целый ряд изменений в закон о ценных бумагах, предложены разного рода налоговые стимулы, в необходимости которых, впрочем, Бендукидзе сомневается:
Вообще-то для поощрения накоплений налоговый стимул не нужен, это неправильно. Но он стал своеобразной разменной монетой: внутри политического класса всегда идет торговля, и эти стимулы потребовались, чтобы решение было принято.
Тем не менее и саму идею налоговых стимулов можно реализовать по-разному. Внедрить их одновременно с нововведениями в области пенсионного обеспечения тогда не получилось, но в рамках финансовой реформы[194] 2007 года это стало возможным. Бендукидзе положительно оценивает достигнутое:
Стимулировать вложения в пенсионные фонды путем налоговых льгот – это плохой вариант, потому что создается огромное количество «безответственных» денег. Избегая дополнительного налогообложения, человек просто отказывается от собственных сбережений, вместо того чтобы, например, построить дом. Так что судьба этих денег его уже мало интересует. Кстати, я считаю, что огромные пулы пенсионных средств, которые есть, например, в Америке, стали одной из причин финансового кризиса[195].
И мы добились хорошего результата: нет налогов на операции с прибылью, нет – на операции с ценными бумагами, допущенными к торговле на бирже и свободно обращающимися, нет процентов с депозитов и с торгуемых долговых бумаг. Сейчас, конечно, еще рано всем этим пользоваться: фондовый рынок и раньше не был развит, а из-за кризиса его практически не осталось. Но в свое время это сыграет роль.
Хорошим примером того, как в Грузии используются экономические, а не административные рычаги, стало введение сбора на игорный бизнес. Раньше в столице работало огромное количество игорных заведений, и, вместо того чтобы ограничить этот бизнес запретами (что привело бы лишь к его уходу в подполье), власти выбрали более простой способ.
Для игорного бизнеса был введен специальный сбор. Причем изначально он распространялся только на казино и составлял около 3 миллионов долларов (в Батуми платить надо было около 150 тысяч долларов в год, а в Цхалтубо сбор не взимался вообще). Сразу после его введения во всей стране осталось всего два казино, и оба в столице: остальные просто не смогли выплачивать такую колоссальную сумму. Но вскоре появились несколько казино в Батуми и Цхалтубо.
Впрочем, Бендукидзе признает и ошибку: «Надо было сразу весь игровой бизнес структурировать аналогичным образом: ввести разный уровень сбора еще и для слот-машин, залов игровых автоматов, покер-клубов и так далее»[196].
Теперь предприниматели, которые хотят заниматься игорным бизнесом, должны приобрести соответствующую лицензию, стоимость которой варьируется в зависимости от типа заведения и места расположения. Для мелкого игорного бизнеса, такого как лотерея и лото, лицензия везде стоит одинаково – около 8,5 тысячи долларов, для игорных залов и тотализаторов – от 6,7 до 16,5 тысячи долларов.
С казино ситуация иная. Для них стоимость лицензии составляет около 3 миллионов долларов на всей территории Грузии, кроме наиболее популярных туристических мест. На черноморских курортах Батуми и Кобулети, на побережье озера Базалети, что неподалеку от столицы, и в Боржоми лицензия стоит всего 150 тысяч долларов. На горнолыжном курорте Бакуриани и на другом, не столь широко известном бальнеологическом курорте Цхалтубо, а также в полностью обновленном городке Сигнахи (в Кахетии) лицензия вообще не требуется. Не требуется она и для крупных отелей (более 100 номеров) в Батуми, Кобулети и Анаклии. Такими льготами правительство поощряет развитие игорного бизнеса в туристических центрах, куда охотно едут гости из стран, где введен запрет на азартные игры (Израиля, Турции, Азербайджана).
Помимо разовой лицензии владельцы игорного бизнеса должны ежеквартально вносить платежи, варьирующиеся от 850 до 50,7 тысячи долларов.
Сфера активно развивается, число выпущенных лицензий к 2011 году уже превысило 5 тысяч.
Помимо крупных блоков изменений в налоговой сфере были произведены и точечные улучшения.
От всех налогов, кроме прикрепленного к зарплате подоходного, освобождены печатные СМИ. Был введен порог для уголовного преследования: оно может начаться, только если не было уплачено более 25 процентов начисленных налогов. Для досудебного разбирательства был создан специальный Налоговый совет по разрешению споров, состоящий из сотрудников Министерства финансов и экспертов. Совершенные тексты написать невозможно, поэтому всегда может возникнуть ситуация, когда тот или иной инспектор трактует закон по-своему. Во избежание такого рода проблем и был создан этот совет.
Самые последние изменения связаны с возможностью подавать налоговую декларацию в электронном виде: сейчас все налоги можно представить и заплатить в режиме онлайн. Для этого была проведена очень большая работа по переводу налоговой службы в электронный режим и по развитию технологии ведения бухгалтерской отчетности в электронном виде.
Реформа не обошлась без неудач – например, в области налогового арбитража и налога на имущество.
Пожалуй, самой большой инновацией была идея налогового арбитражного разбирательства. Идея третейского суда важна не только потому, что свидетельствует о том, что государство серьезно настроено на освобождение экономики, но и потому, что в случае ее реализации возможны такие долгосрочные институциональные последствия, как создание альтернативной судебной системы.
В рабочей группе исходили из того, что большого доверия к судебной системе в стране нет, государство часто манипулирует судом. Поэтому возникла идея использовать арбитражный процесс, точнее, арбитраж ad hoc[197]. Налогоплательщик должен иметь возможность, если он того хочет, требовать третейского разбирательства, когда один судья будет выбран им самим, другой – налоговым органом, а третий – обоими спорщиками. Бендукидзе рассказывает о причине неудачи:
Когда мы уже обсуждали конкретный текст, я предложил описать процедуру арбитража ad hoc. Но в тот день еще надо было обсудить акциз на импортные автомобили. И все депутаты – для них почему-то налогообложение автомобильного импорта было вопросом жизни и смерти – предложили просто проводить эту процедуру в соответствии с уже существовавшим законом о частных арбитражных разбирательствах, а основное внимание сосредоточить на пошлинах. И я поддался на их уговоры, что, как потом выяснилось, было моей ошибкой.
Даже после того, как налоговый кодекс уже вступил в силу, я не прекращал думать о том, как будет работать пункт про частный арбитраж. Этот пункт можно было трактовать и так, что бизнес при разбирательстве с государством сам определяет конкретный состав суда, который будет рассматривать дело. То есть создается не третейский суд ad hoc, а разбирательство проходит в уже существующем арбитражном суде. Фактически третейский суд исчез, а он-то изначально и составлял основу реформы! Мне даже приснился сон, что какая-то компания злостно не заплатила много налогов, а государство начало судиться с ней в созданном ею арбитражном суде. Я пришел на работу и говорю своей сотруднице, доктору юриспруденции, что надо срочно придумывать, как будет происходить процедура арбитража ad hoc.
Но я действовал слишком медленно. Некоторые бизнесмены почувствовали ошибку: одна довольно крупная компания устроила разбирательство по мелкому вопросу, чтобы создать прецедент. То есть она недоплатила какой-то небольшой налог, чтобы впоследствии сделать то же самое с уже более крупной суммой. К тому времени Жвания умер, премьером был Ногаидели, а министром финансов стал Валерий Чечелашвили, который работал до этого на дипломатической службе[198] и был очень осторожным человеком. Как недавно назначенный он очень боялся, как бы чего не вышло. Соответствующая поправка в налоговый кодекс была срочно внесена, парламент ее принял, президент подписал, и частный арбитраж был отменен. Это вызвало, конечно, очень негативную реакцию. Мы плохо объяснили, что, собственно говоря, произошло. До сих пор среди бизнесменов витает миф, что они всегда имели подобное право, а нынешняя власть его отменила. А ведь власть сама это придумала и
