Любая дискуссия об экономической политике непременно сводится к обсуждению государственного бюджета. Именно его доходы и расходы являются главными инструментами, с помощью которых государство воздействует на экономику. Как правило, в этих дискуссиях сотрудники Министерства финансов и независимые макроэкономисты противостоят самым различным группам интересов, требующим повышения госрасходов и сокращения налогов. Почему экономисты обычно сопротивляются этому? Казалось бы, именно доходы бюджета в виде налогов тяжкой ношей ложатся на плечи компаний и потребителей, препятствуя экономическому развитию. В то же время госрасходы, даже крайне неэффективные, как будто никому и не мешают.
В экономической науке в отличие, например, от физики нет точных законов и, к сожалению, пока не существует надежных оценок оптимального уровня доходов, расходов и бюджетного дефицита. Тем не менее в макроэкономике есть одна бухгалтерская истина, которая выполняется с точностью закона сохранения энергии: «каждый рубль расходов одного экономического агента получен другим агентом в качестве дохода». Как ни странно, она может пролить свет на последствия сокращения доходов бюджета без соразмерного сокращения расходов.
Бухгалтерское правило двойной записи (каждый рубль, потраченный одним экономическим агентом, обязательно должен быть получен другим) на макроэкономическом уровне превращается в равенство так называемых «ВВП по доходам» и «ВВП по расходам». Каждый рубль российского ВВП может быть заработан четырьмя способами: на продаже потребительских товаров российским домохозяйствам, на продаже инвестиционных товаров частным российским предпринимателям, на продаже товаров и услуг государству или иностранным потребителям (чистый экспорт). С другой стороны, каждый рубль, заработанный россиянами, потрачен на потребление, сбережения или налоги. Получается, что инвестиции частных предприятий равны сбережениям минус дефицит госбюджета (превышение госрасходов над доходами бюджета), минус чистый экспорт (превышение экспорта над импортом).
Чтобы понять роль чистого экспорта, стоит вспомнить еще одно бухгалтерское тождество — платежный баланс. Из него следует, что чистый экспорт (приток валюты в страну) равен оттоку капитала плюс увеличение валютных резервов.
Таким образом, макроэкономическая бухгалтерия объясняет, почему большие по объему сбережения не обязательно превращаются в инвестиции. Выходит, что сбережения кроме инвестиций финансируют бюджетный дефицит, отток капитала и накопление валютных резервов.
Тот факт, что отток капитала лишает экономику инвестиций, очевиден. Роль дефицита бюджета стоит обсудить подробнее. Макроэкономическая бухгалтерия неумолима: при заданном уровне притока и оттока капитала каждый рубль дефицита бюджета поглощает один рубль сбережений, который мог бы пойти на инвестиции. Действительно, откуда берутся средства для покрытия дефицита? Если исключить, конечно, безвозмездную помощь других государств или продажу госсобственности (удобные, но, к сожалению, ограниченные источники), существуют лишь три способа финансирования дефицита: эмиссия денег, заимствования на внутреннем рынке и внешние займы. Чтобы объяснить недостатки каждого из них, вспомним несколько примеров из России в 1990-х гг.
Денежная эмиссия приводит к повышению инфляции и является по существу скрытым налогом на всех держателей рублей. Но инфляция — это не только еще один способ безвозмездно залезть в карман граждан. Высокая инфляция приводит к макроэкономической нестабильности и, следовательно, — к сокращению горизонтов планирования и ухудшению инвестиционного климата. Самый страшный спад производства в России наблюдался в период трех- и четырехзначной инфляции в первой половине 90-х гг. Высокие темпы инфляции и сейчас серьезно усложняют разработку долгосрочных инвестиционных проектов.
Финансирование дефицита бюджета за счет займов и облигаций — безусловно, более цивилизованный и менее разорительный для экономики путь, чем инфляционный налог. Но при долговом финансировании всегда необходимо соблюдать меру. Если государство занимает на рынке слишком много, то реальные ставки процента резко возрастают и частные инвесторы вытесняются с рынка. Во второй половине 90-х гг. российское правительство перестало печатать деньги, но не смогло снизить дефицит бюджета. Реальные ставки доходности ГКО были настолько высоки, что все свободные ресурсы в экономике направлялись в эти государственные бумаги. Конкуренции с ГКО не выдерживали не только инвестиционные проекты, но и вложения в оборотный капитал, так что предприятиям приходилось финансировать производство за счет денежных суррогатов и бартера.
Рост внешних займов приводит к похожим результатам, только бюджет конкурирует с российскими предприятиями не за российские, а за иностранные кредитные ресурсы. Это приводит к сокращению валового притока капитала в страну и опять-таки — к снижению инвестиций. Во второй половине 90-х гг. высокая доходность российских суверенных еврооблигаций обусловила невозможность выхода на международный рынок корпоративных облигаций. И, напротив, в 2000-х гг., когда Россия активно погашала внешний долг и накапливала средства в Стабфонде, российские компании занимали на внешнем рынке по разумным ставкам.
Конечно, российский опыт 90-х гг. — это крайний случай. Однако дефициты бюджета случаются и в развитых странах. Поэтому, как правило, их правительства стараются удержать дефицит на низком уровне, не допуская инфляционного финансирования. Если нужно поддержать инвестиции за счет снижения ставки процента, то гособлигации не выпускают, а, напротив, скупают.
Нет ничего зазорного и в том, чтобы доходы бюджета превысили его расходы, особенно в хорошие времена. Профицит во время бума поможет расплатиться с долгами, накопленными во время рецессии. Более того, профицит позитивно влияет на инвестиционный климат. Ведь погашение внутреннего долга способствует снижению ставки процента в экономике, а выплата внешнего — предупреждает завышенный рост реального курса национальной валюты (не говоря уже о положительном воздействии на кредитный рейтинг страны).
Снижение налогов оставит в распоряжении компаний больше средств для инвестиций: безусловно, они могут более эффективно распорядиться своими деньгами, чем российское государство. Однако, если снижение налогов не будет сопровождаться сокращением расходов, их придется финансировать из других, совсем не безобидных для инвестиционного климата источников. Налоги — при заданном уровне госрасходов — пожалуй, наименьшее зло по сравнению с денежной эмиссией и обширными заимство ваниями, поэтому начинать надо с сокращения расходов, а не доходов бюджета. Конечно, снизить налоговые ставки гораздо легче, чем преодолеть групповые интересы, стоящие за отдельными статьями государственных расходов. Однако снижение налогов без соразмерного сокращения расходов — очень рискованная затея. Падение мировых цен на нефть в 2008 г. показало, насколько важной была ответственная макроэкономическая политика в предыдущие годы. Если бы не выплаченные долги и накопленные резервы, кризис вернул бы Россию в 90-е гг.
Миф 13
Накопление средств в Стабилизационном фонде обескровливает экономику и замедляет ее рост
Государственный бюджет в общем-то не так сильно отличается от семейного. Однако в процессе общественного обсуждения макроэкономической политики возникают идеи, которые любой рачительный хозяин отмел бы с негодованием, если бы дело касалось его собственного кошелька. Это относится и к предложению расходовать средства Стабилизационного фонда (с 2008 г. — Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) на сегодняшние нужды бюджета.
Когда мы вдруг выигрываем в лотерею, то стараемся не тратить весь выигрыш сразу — ясно, что в будущем наш доход, скорее всего, будет ниже. Поэтому, получив выигрыш, мы начинаем обычно с выплаты долгов: в первую очередь краткосрочных, а также долгов по потребительским или ипотечным кредитам, взятым под высокий процент. А оставшиеся деньги откладываем на будущее. Именно такую — основанную на вполне обывательском здравом смысле — стратегию отстаивало и отстаивает Министерство финансов, пытаясь защитить принцип сбережения части доходов «на черный день» в Стабфонде в периоды высоких
