В Поисках Роста

понять, каким образом заирский правитель Мобуту Сесе Секо, чье состояние измерялось миллиардами долларов, получил от Все­мирного банка и МВФ девять таких займов.

Эти примеры и таблицы иллюстрируют лишь часть более общей пробле­мы. Недавнее исследование Всемирного банка показало, что международная помощь не влияет на выбор политики в стране. Эксперты доноров, определя­ющие, кому достанется помощь, также не принимают в расчет проводимую в этих странах политику. Судя по всему, эта помощь определяется стратегичес­кими интересами доноров, а не выбором политики со стороны реципиента. Например, Египту Соединенные Штаты выдали огромные суммы в виде помо­щи в знак признательности за мирные соглашения в Кэмп-Дэвиде. Франция выделяет значительные суммы на помощь своим бывшим колониям. (Мно­госторонние организации вроде Всемирного банка действительно предостав­ляют более крупный объем помощи странам с разумной политикой, но и тут разница не столь уж велика. Переход от худшей политики к лучшей приводит к увеличению объема помощи всего на четверть процентного пункта ВВП [ 14].)

Как симулировать преобразования

У Макса Эшера есть знаменитая литография под названием «Вверх и вниз». С непревзойденным мастерством иллюзиониста Эшер изобразил, как люди поднимаются и спускаются по прямоугольной лестнице, пока не приходят ту­да, откуда и начинали подниматься. Так и многие страны, на первый взгляд, все преобразовывали и преобразовывали свою политику по мере получения займов на структурные преобразования, а в результате возвращались к тому, с чего начинали.

У правительства, которое безответственно вело себя до получения займа на структурные преобразования, нет стимулов вести себя ответственно после его получения. Действительно изменить политику может только переход власти от плохого правительства к хорошему. Если безответственное правительство останется на своем месте, то оно создаст иллюзию преобразований, фактичес­ки ничего не меняя. Даже когда доноры настаивают на снижении дефицита бюджета, то у безответственного правительства, желающего избежать реаль­ных изменений, есть все стимулы для того, чтобы творчески подойти к финан­совому учету.

Сегодняшний дефицит — это способ взять в долг у будущего. Дефицит фи­нансируется новым долгом, что повышает доходы правительства за счет более высоких выплат по долгам завтра. Но государственный долг — не единствен­ный способ, которым правительство, не думающее о завтрашнем дне, может на­вредить будущему. Есть множество способов, которыми может воспользовать­ся правительство, чтобы высвободить деньги сегодня за счет создания больших трудностей завтра. Например, оно может сократить текущие расходы на под­держку в нормальном состоянии дорог и потратить эти деньги на покровитель­ство и потребление. К сожалению, экономия на ремонте дорог приведет к необ­ходимости их реконструкции, что в итоге обойдется гораздо дороже. В докладе Всемирного банка о мировом развитии за 1994 г. говорится, что «за последнее десятилетие в Африке своевременный ремонт стоимостью 12 миллиардов дол­ларов позволил бы избежать реконструкции дорог на 45 миллиардов долларов».

Донорам известно об этих методах симуляции. Однако настоять на выпол­нении поставленных условий все равно трудно. Условия, касающиеся дефици­та, как бы слабы они ни были, все же сильнее, чем условия, определяющие за­траты на профилактические и ремонтные работы. Рассмотрим пример донор­ ской попытки сохранить уровень расходов на профилактику и ремонт и при этом сократить дефицит бюджета. Вернемся к Кении, получившей с 1979-го по 1996 г. девятнадцать займов на структурные преобразования от МВФ и Все­мирного банка. За это время Банк несколько раз изучал государственные рас­ходы Кении. Делались выводы, что необходимо сократить непроизводитель­ные затраты и сохранить уровень разумных затрат, в частности на ремонт до­рог. Однако на рекомендации по расходованию государственных средств мало кто обращал внимание.

В 2000 г. сотрудник Всемирного банка, специалист по Кении, жаловался на мизерные средства, выделяемые на профилактику и ремонт. При этом он ссы­лался на Обзор государственных расходов Всемирного банка за 1996 г., где бы­ло отмечено «чудовищное положение дел в области поддержания в рабочем состоянии оборудования и объектов по всем министерствам» [15]. В Обзоре 1994 г. вновь подчеркивалась «серьезная нехватка ресурсов на профилактику и ремонт» [16]. В обзоре 1989 г. указывалось, что расходов на профилактику и ремонт «серьезно не хватает во всех секторах, рассмотренных миссией». В эко­номическом меморандуме 1983 г. отмечалось, что недостаточное финансиро­вание промежуточных расходов «привело к тому, что проекты не действуют в соответствии с проектной мощностью, а объекты после завершения работ не используются» [17]. В Экономическом меморандуме по Кении 1979 г. также есть строки о «серьезной проблеме недостатка текущих средств для поддержа­ния существующих проектов на полной мощности». В меморандуме отмеча­лась особенно серьезная нехватка средств на плановый ремонт дорог (хотя и высказывалась надежда, что «правительство уже предприняло меры для сущест­венного улучшения положения…») [18].

Проедание будущего

Фундаментальный принцип остается все тем же: правительство, которое прое­дает будущее, набирая долги, будет проедать будущее и другими способами. На­пример, оно может сократить расходы на инфраструктуру, которая принесла бы доход в будущем, снижая таким образом сегодняшний дефицит, но увеличи­вая завтрашний. Африканские государственные телекоммуникационные ком­пании настолько снизили инвестиции в новые телекоммуникации, что клиен­ты ждут по восемь и более лет, пока им установят новую телефонную линию. А ведь прибыль, которую дает в Африке каждая телефонная линия, по миро­вым стандартам очень высока [19].

Правительство может получить прибыль сегодня также за счет продажи ус­пешно функционирующих государственных предприятий — в ущерб буду­щей выгоде. За период с 1989-го по 1993 г. Нигерия имела два действующих со­глашения с МВФ и получила два займа на структурные преобразования от Все­мирного банка, которые накладывали ограничения на бюджетный дефицит и государственный долг. За это время она продала государственные акции при­быльных нефтяных компаний на 2,5 миллиарда долларов. В то же самое время 12 миллиардов долларов из нефтяных доходов исчезли с официальных сче­тов, — возможно, в карманы нигерийских чиновников. Это общее явление: страны, которые получают займы на структурные преобразования, получают также и бблыние суммы от продажи государственных компаний, чем страны, которые таких займов не получают.

Страны с программами структурных преобразований также быстрее выка­чивают нефть из недр, чем в периоды отсутствия таких программ. Таким обра­зом, они получают большие доходы сегодня и лишают себя возможности из­влекать прибыль от продажи нефти в будущем [20].

Правительства могут и просто перераспределить расходы и доходы во вре­мени, чтобы покрыть текущий дефицит [21]. В 1998 г. Бразилия выпустила го­сударственные облигации с нулевым купоном, по которым выплата основной суммы и процентов приходилась на следующий год. Таким образом, сократи­ лись расходы текущего года. Многие правительства прибегают к отсрочке пла­тежей государственным подрядчикам или поставщикам. Эти отсрочки сокра­щают бюджетный дефицит текущего года и эксплицитный (явный) государ­ственный долг за счет увеличения дефицита следующего года и имплицитного (неявного) государственного долга [22].

Возможно, тропические страны научились некоторым из этих фокусов у промышленно развитых стран. Во время попытки при помощи билля Грэм-ма — Рудмана сократить дефицит конгресс США в 1987 г. отложил трехмилли­ардную выплату военному персоналу до следующего финансового года. Кро­ме того, министр обороны Каспар Уайнбергер отложил покупку новых систем оружия, чтобы сократить текущие расходы, хотя такое промедление увеличи­вало затраты на приобретаемые товары [23]. Правительству США также была по душе идея продажи госимущества. Конгресс оттягивал приватизацию же­лезнодорожной компании Conrail до тех пор, пока не появился билль Грэм-ма — Рудмана. Когда его принятие внезапно создало стимулы для получения доходов от приватизации с целью покрытия бюджетных дыр, конгресс быстро продал компанию.

В силах правительства и перераспределение во времени налоговых поступ­лений. Существует много историй про то, как развивающиеся страны получа­ли авансом налоговые платежи, чтобы достичь требуемых МВФ размеров де­фицита [24]. Конгресс США перенес около одного миллиарда долларов акциз­ ных сборов вперед, чтобы не превысить «потолок» по бюджетному дефициту, заданный биллем Грэмма — Рудмана в 1987 г. [25].

Еще одна уловка — сокращение текущих расходов в обмен на будущие обя­зательства. Например,