В Поисках Роста

правительство может перейти от выдачи субсидий го­сударственным предприятиям к предоставлению гарантий по банковским зай­мам, выданным этим предприятиям для покрытия убытков. Тем самым созда­ ется впечатление, что дефицит сокращается. Когда предприятия в конце концов оказываются не способны выплатить долг и объявляют дефолт, правительство покрывает их задолженность и в результате все-таки платит за убытки государ­ственных предприятий. Точно так же, как и в случае предоставления эксплицит­ ных субсидий. Египет прекратил поддержку государственных предприятий из бюджета в 1991 г., но позволил убыточным компаниям продолжать свою дея­тельность с помощью банковских овердрафтов и иностранных займов. Пери­одически египетское правительство вынуждено было покрывать долги таких предприятий-банкротов [26].

Если правительство отличается творческой жилкой, оно может сделать так, чтобы убытки государственных предприятий и вовсе исчезли. Для этого надо заставить публичные финансовые институты (показатели которых редко вхо­дят в определение бюджетного дефицита) субсидировать государственные ком­пании. Например, в Уганде в 1987-1988 гг. центральный банк выдал пивова­ренным и табачным компаниям иностранную валюту по искусственно зани­женному курсу, тем самым уменьшив их затраты на импорт. В Аргентине до 1990 г. центральный банк предлагал льготную процентную ставку по кредитам убыточным государственным предприятиям, сокращая их процентные расхо­ды и, соответственно, убытки [27]. В Китае государственные банки выдают зай­мы государственным предприятиям по отрицательным реальным процентным ставкам.

Правительства могут также распорядиться средствами своих пенсионных фондов. Например, многие страны требуют от пенсионных фондов, у которых по объективным причинам на какой-то момент скопились денежные излиш­ки, предоставления займов правительству по отрицательным реальным про­центным ставкам. Среди таких стран Коста-Рика, Эквадор, Египет, Ямайка, Пе­ру, Тринидад и Тобаго, Турция и Венесуэла. В Перу, являющим собой худший пример, реальная доходность пенсионного фонда составила — 37,4 %, что вряд ли может обнадежить перуанских пенсионеров. Низкие процентные ставки по государственному долгу сокращают бюджетный дефицит, но одновременно уменьшают объем резервов пенсионного фонда, необходимых ему, когда он начинает испытывать дефицит, а это рано или поздно неминуемо [28]. Прави­тельству тогда придется самому выплачивать пенсии, поэтому схема с отрица­ тельными реальными процентными ставками просто перераспределяет расхо­ды с сегодняшнего дня на завтрашний [29].

Есть и другие хитрости, к которым может прибегнуть правительство, чтобы не осуществлять предусмотренные условиями займа реформы. Чтобы спра­виться с инфляцией, правительство может поддерживать бюджетный дефи­цит на одном уровне, но при этом заменить печатание денег накоплением дол­гов. Так будет продолжаться, пока долговое бремя не станет слишком тяжелым и кредиторы не перестанут давать в долг. Тогда правительству придется снова печатать деньги и инфляция возобновится с новой силой. Но на этот раз пе­чатный станок будет работать еще активнее и инфляция усилится — ведь пра­вительству придется обслуживать и накопившийся тем временем долг [30]. Все, чего в данном случае удалось добиться, — это снижения инфляции сегодня за счет еще более высокой инфляции завтра. (Неудачные попытки Аргентины обуздать инфляцию до 1990 г. полностью соответствуют этой модели.)

Все эти примеры показывают, что страны могут в краткосрочной перспек­тиве улучшить свои экономические показатели и сделать вид, будто выполня­ют условия займов, в то время как на самом деле они лишь оттягивают реше­ние проблем. Поэтому в будущем они получают новые займы на структурные преобразования, чтобы справиться с еще более масштабными проблемами. Так отчасти можно объяснить положение стран, которые получили на удивление много подобных займов.

Возьмем для примера краткосрочные кризисные займы МВФ (на жаргоне МВФ их именуют «стэнд- бай»). Эти займы призваны разрешать ситуации ост­рого кризиса, например когда у страны заканчиваются международные резер­вы. В идеале МВФ и другие международные организации должны помочь стра­не разрешить кризис таким образом, чтобы не допустить появления новых кри­зисов в дальнейшем. Но этого не происходит. Страны оказываются на своего рода карусели — МВФ вытаскивает их из кризиса, затем снова происходит кри­зис, потом МВФ опять их вытаскивает и так далее до бесконечности. Гаити про­шла через эту карусель 22 раза, Либерия — 18 раз, Эквадор — 16, Аргентина — 15 раз. Девиз МВФ, Всемирного банка и правительств стран-реципиентов, по­хоже, таков: «Миллионы для выхода из кризиса, ни доллара для их предотвра­щения».

Двенадцать стран получили по пятнадцать и более займов на структурные преобразования от Всемирного банка и МВФ за пятнадцать лет — с 1980-го по 1994 г.: Аргентина, Бангладеш, Кот-д’Ивуар, Гана, Ямайка, Кения, Марокко, Мексика, Пакистан, Филиппины, Сенегал и Уганда. Медианный подушевой

5 - 2501 рост в этих странах за указанный период равнялся нулю. Возможно, самый большой недостаток таких займов заключается в их неспособности гарантиро­вать проведение политики, которая приведет к росту. Более высокие темпы роста увеличивают доходы от налогов и экспорта, благодаря чему появляется возможность обслуживать займы быстрее и нужда в новых займах на струк­турные преобразования отпадает. МВФ, Всемирный банк и другие доноры слишком беспокоились о долгах этих экономик. А потому так мало внимания обращалось на стимулы, которые могли бы увеличить активы самих реципи­ентов, — а именно, их способности обеспечивать будущий доход с помощью экономического роста. Недавнее исследование Пжеворского и Вриланда (2000) выявило отрицательный эффект программ МВФ на экономический рост. Во Всемирном банке и МВФ скопился длинный список неубедительной литерату­ры, которая пытается оценить эффект реализуемых этими организациями про­грамм на рост при учете других факторов. Примеры позитивного влияния на рост крайне трудно обнаружить. Очевидно одно: надежды на «структурные пре­образования и рост» не оправдались. Преобразований было слишком мало, рос­та тоже, а результаты предоставления займов почти не подвергались тщатель­ному анализу.

Стимулы для доноров и реципиентов

Так почему наши займы на структурные преобразования к концу 1980-х гг. почти неизменно превращались в безоглядное подкармливание безнадежных? Почему они не оказались волшебным средством, почему два десятилетия были потеряны для роста? Почему мы не настаивали на соблюдении условий зай­мов? И снова на все вопросы дает ответ наш официальный девиз — люди реа­гируют на стимулы. У входа в международные организации никто не проверя­ет характер действующих у различных сторон стимулов. Между тем кредито­ры сталкиваются со стимулами, которые побуждают их выдавать займы даже тогда, когда условия займов не выполняются. А реципиенты сталкиваются со стимулами, которые побуждают их не проводить реформы, даже когда они по­лучают займы на условиях их проведения. Все эти проблемы возникают имен­но в результате существования разнородных стимулов.

Во-первых, доноры не были бы донорами, если бы они не заботились о бед­ных, живущих в стране — реципиенте помощи. Но эта забота о бедных делает не слишком убедительными их угрозы прекратить кредитование, если усло­вия не будут выполнены. В конце концов, даже если условия не выполнены, доноры хотят облегчить участь бедняков и все равно выдают займы. Реципи­енты ожидают, что донор поведет себя именно так, а потому сидят, не проводя никаких реформ, не помогая бедным и полагая, что все равно получат деньги.

Пока же, как мы видели в случае с сокращением дефицита, они вполне могут создать видимость реформ.

Забота доноров о бедных создает еще более извращенные стимулы для ре­ципиентов. Поскольку страны, в которых проблема бедности является очень острой, получают больший объем помощи, у них мало стимулов для решения и смягчения этих проблем. Бедных держат в заложниках ради получения по­мощи от доноров. [31]

Как можно исправить сложившуюся систему? Как это ни парадоксально, бед­ные в стране- реципиенте смогут спать спокойнее, если решение о выдаче помо­щи будет отдано на откуп бессердечному агентству, которому наплевать на них. Это агентство «Скрудж» сурово пригрозило бы, что прекратит предоставление помощи, если реципиент не выполнит условия и не улучшит условия жизни бедных. Тогда реципиент улучшит условия, и бедным от этого станет легче.

Есть и менее благородные причины, которые определяют в качестве стиму­лов поведение доноров