Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

государства выстраивается с учетом интересов «Газпрома» в той мере, в какой они не противоречат национальным интересам.

Анализ взаимоотношений государства и «Газпрома» как взаимоотношений «принципал – агент» приводит к выводу, что в политике в области экспорта газа в большинстве случаев принципалом выступает государство. Однако такой вывод не означает, что «Газпром» всегда выступает инструментом внешней политики государства. Он может использоваться государством как один из инструментов в арсенале внешней политики при наличии явной политической воли государства, но применяется не всегда удачно. Использование государством коммерческих споров «Газпрома» в политических целях привело к политизации вопросов российского газового экспорта на европейский рынок.

Сложившаяся ситуация крайне невыгодна с точки зрения коммерческих интересов «Газпрома», так как подрывает его имидж, а потому компания стремится к деполитизации экспортной политики.

«Газпром» намерен стать лидером среди глобальных энергетических компаний. Им была разработана детальная стратегия, которая должна способствовать достижению этой цели. В ключевых моментах данная стратегия пользуется политической поддержкой государства, в частности в вопросах строительства новых трубопроводов, реализации Восточной программы. Внутри страны в отношениях государства и «Газпрома» характерно доминирование последнего, тогда как во внешней политике основной вектор поведения задает государство. Во внешней политике страны компания также имеет определенное влияние на государство, но ей приходится корректировать свои приоритеты с учетом национальных интересов.

Государству выгодно иметь крупную монополию, которая будет оставаться под его контролем. «Газпром» же извлекает из своей ценности для государства немалую выгоду в плане доступа к новым перспективным месторождениям, рынкам сбыта внутри страны, а также сохранения статуса единственного экспортера российского газа.

Государство использует «Газпром» как внутреннюю монополию и единственного экспортера газа для регулирования вопросов внешней политики. Особенно ярко это проявляется в отношении стран СНГ, в частности Белоруссии и Украины. Государство таким образом защищает национальные интересы. Вместе с тем пренебрежение экономическими интересами компании не может гарантировать успех в использовании этого инструмента. Подобная ситуация ведет к политизации вопросов газовой политики, а также к ухудшению имиджа страны и компании. В контексте процесса либерализации европейского газового рынка растет угроза сложившейся экспортной монополии «Газпрома». Он может потерять свои позиции в силу меняющегося европейского законодательства, а потому в этой ситуации ищет защиты у государства и вынужден еще плотнее координировать свои действия с общегосударственной политикой.

Использование «Газпрома» в качестве агента внешней политики страны может стать более успешным, если при выстраивании внешнеполитического курса будут учитываться экономические интересы компании. Такой подход способен деполитизировать вопросы газового экспорта и укрепить международный авторитет России.

Глава 12 Зарубежная помощь и кредитование (дотирование) зарубежных государств Россией

На протяжении почти двух десятилетий своего существования как суверенного государства Россия направляла на разного рода помощь зарубежным странам, прежде всего постсоветским государствам, довольно значительные средства. Вместе с тем результативность вложения этих средств с точки зрения формирования в государствах- реципиентах комфортной для Российского государства и бизнеса социально-правовой и политической модели весьма низка. Исходя из структуры, а также места российской помощи развитию в внешнеполитической стратегии, можно утверждать, что политика нашей страны вообще не ставила перед собой задачи гармонизации социально-политических и экономических моделей стран-соседей с российской.

12.1. Помощь развитию

Внешняя политика России соприкасается с вопросами развития и неразвитости в трех областях: участвует в официальной международной помощи развитию и в некоторых глобальных инициативах, таких как списание долгов наименее развитым странам, а также реализует собственные программы экономической помощи, направленные в основном на страны постсоветского пространства.

Концептуально Россия признает тот факт, что развитие экономически и социально отсталых государств важно для сохранения мира и стабильности в мире: «(Россия) рассматривает устойчивое социально-экономическое развитие всех стран как необходимый элемент современной системы коллективной безопасности и исходит из того, что содействие международному развитию должно быть нацелено на поиск эффективных путей поддержки усилий по ликвидации дисбалансов в развитии различных регионов. В этих целях Россия, используя свой донорский потенциал, проводит активную и целенаправленную политику в сфере содействия международному развитию как на многостороннем, так и на двустороннем уровне» [211] .

В то же время следует отметить, что до 2007 г. Россия оставалась единственной страной «Большой восьмерки», в чьем законодательство отсутствовал термин «развитие». Федеральные органы власти принимали решения о выделении экономической помощи в каждом случае отдельно в соответствии с конкретными задачами, например уплата взносов в международные организации или помощь странам, пострадавшим от стихийных бедствий.

В 2007 г. Президент РФ В. Путин подписал Концепцию участия Российской Федерации в содействии международному развитию [212] . Однако у России до сих пор нет законодательства, регулирующего двустороннюю помощь развитию, и большая часть ее официальной международной помощи развитию до сих пор идет по каналам международных организаций, что сводит к нулю политическую эффективность нашей страны. Более того, российский вклад лишь усиливает политику стран, руководящих выделением иностранной помощи в международных организациях. В декабре 2008 г. заместитель министра иностранных дел РФ А. Яковенко заявил, что по сравнению с 2005–2006 гг. российский вклад в международную помощь развитию увеличился вдвое и составил 210 млн долл. Он также отметил, что Россия планирует в краткосрочном плане увеличить свою помощь до 400–500 млн долл. в год и постепенно выйти на уровень иностранной помощи в 0,7% ее ВВП согласно Монтерейскому консенсусу [213] .

Кроме названного, Россия участвует в программах международной помощи развитию в форме поддержки инициатив «Большой восьмерки», в частности по списанию долгов наименее развитым странам, отягощенным долгами (HIPS). В период 2002–2004 гг. Россия списала долгов на 40 млрд долл. [214] Трудно установить общую сумму списаний Россией долгов наменее развитым странам, но, учитывая списание 1 млрд долл. Афганистану в 2007 г., 4,5 млрд – Ливии, 12 млрд – Ираку, 4,7 млрд долл. – Алжиру, общий объем долгов, списанных Россией, превышает 60 млрд долл. Скептики отмечают, что долги Ливии и Сирии были прощены в обмен на заключение разного рода контрактов, в том числе и на поставку вооружений, а большинство списанных ею долгов относилось к категории так называемых грязных долгов ( Odious Debt ), возникших в результате советских военных поставок в 1970-х годов, надежд на выплату которых почти не оставалось. Даже принимая во внимание эти соображения, в середине 2000-х годов наша страна стала одним из крупнейших международных доноров. Это дало возможность В. Путину заявить, что в абсолютных цифрах Россия находится на 3-м месте в мире по списанию долгов после Японии и Франции, а по отношению списанных долгов к собственному ВВП – на 1-м месте [215] .

Оценивая характер и результативность этой помощи следует признать, что предпринимая такие шаги, Россия преследовала внешнеполитические приоритеты другого порядка. Во-первых, шансов на возврат подобных долгов было немного. Поэтому страна выбирала между списанием долгов и сохранением их на своем «балансе» без особых надежд их вернуть. Во-вторых, в некоторых случаях списание старых долгов открывало перед Россией перспективу новых контрактов. В-третьих, что и было главным, своим активным участием в программе «Большой восьмерки» Россия стремилась укрепить собственный статус как нового ее члена.

Наконец, еще одно направление политики России в области иностранной помощи является достаточно специфичным и определяется широким спектром ее политических и экономических интересов на постсоветском пространстве. Оно представляет собой комплекс ресурсных энергетических и тарифных льгот и преференций вкупе с системой межгосударственного кредитования, предоставляемых Российской Федерацией постсоветским государствам. Цели подобной помощи менялись со временем, а кроме того, различались в отношении разных стран, но в целом их можно определить как сохранение и укрепление российских политических и экономических позиций на постсоветском пространстве.

Основной формой российской экономической помощи странам-соседям была продажа им природного газа по привилегированным ценам. К пересмотру своей политики «оплаты дружбы» Россия пришла только в середине 2000-х годов, но за 15 лет такой политики Россия субсидировала экономики постсоветских государств поставками газа на 75 млрд долл., включая субсидии Украине на сумму в 47 млрд долл. [216]

В основном Россия фокусировала свою политику экономической поддержки на Украине, Белоруссии, Молдавии, Таджикистане и Киргизии. В последнее время Россия отходит от линии на экономическую