партийных симпатий.
Это тоже является своего рода фикцией. В Великобритания, где чиновничество — могущественная сила, это не представляет собой фикции. В других странах взаимоотношения между правительством и чиновничеством сложились не столь удачно.
Основная теория демократической дипломатии гласит: «Дипломат, являясь чиновником, подчиняется министру иностранных дел; министр иностранных дел как член кабинета подчиняется парламентскому большинству, а парламент — воле суверенного народа».
Если бы эти аксиомы были поняты и приняты в 1918 г., можно было бы избежать путаницы в мыслях и действиях. Она произошла не по вине дипломатов, они лишь выполняли распоряжения. Но широкая публика не поняла истинного значения стоящих перед ней проблем. Она пожелала, вполне справедливо, установить демократический контроль над тем, что она туманно называла дипломатией, но она не сумела отделить политику, которая является законным объектом контроля, от переговоров, которые контролю не подлежат.
Аномалии, возникшие благодаря смешению этих двух сторон вопроса, ярко проявились в той пропасти, которая образовалась между теориями президента Вильсона и его действиями. Вильсон был пророком открытой дипломатии и в первом из своих «Четырнадцати пунктов», которые он обнародовал 8 января 1918 г., он заявил, что в дальнейшем должны быть «открытые условия мира, достигнутые путем открытого обсуждения, после чего не будет каких бы то ни было тайных международных соглашений».
Менее чем год спустя Вильсон был призван вести переговоры о заключении одного из наиболее важных договоров, а именно Версальского договора. Этот договор не был тайным, так как его условия были опубликованы еще до того, как они были представлены на одобрение суверенной власти государств, подписавших договор. Но условия мира не были достигнуты путем открытого обсуждения. В действительности в истории человечества редко какие переговоры бывали окружены такой глубокой тайной.
Германия и ее союзники не были допущены к участию в переговорах; все мелкие государства не были оповещены о многих стадиях переговоров; пресса не получала никаких сведений о переговорах, за исключением кратких официальных сообщений.
В конце концов дело дошло до того, что президент Вильсон заперся в кабинете с Ллойд Джорджем и Клемансо, поставил часового с ружьем, который должен был преградить доступ экспертам, дипломатам, уполномоченным и даже членам американской делегации.
Я не утверждаю, что подобного рода тайна не была нужна. Я только отмечаю, что она была беспримерна. Это доказывает, что главный апостол открытой дипломатии нашел, когда теорию пришлось применить на практике, что открытые переговоры абсолютно неприемлемы. Это показывает всю ложность положения, в которое поставил себя президент Вильсон (даровитый и во многих отношениях благородный человек) тем, что в январе 1918 г. не смог предусмотреть глубокой разницы, существующей между «открытыми договорами» и «открытым» путем, которым они могут быть достигнуты, т. е. между политикой и переговорами.
Рядовой гражданин демократических стран разделял эти иллюзии. Он не заметил, что в результате Парижской конференции и договоров, которые были тогда заключены, а также в результате установившейся практики он достиг именно того, чего хотел, т. е. контроля над внешней политикой. Каким образом эта цель была достигнута?
До 1914 г. не все понимали, что даже в странах со старинными представительными учреждениями [парламентами] контроль над внешней политикой не находился в руках выбранных представителей народа. Условия франко-русского союза[39], например, не были известны ни русскому, ни французскому народам, хотя могли наступить условия, при которых эти народы обязаны были воевать или нарушить данное слово. Точный характер Тройственного союза[40] был скрыт от народов Германии, Австрии и Италии, хотя этот союз втянул Германию в войну. И даже такой убежденный либерал, как лорд Грей, не считал зазорным вступать в соглашение и давать обещания, о которых ничего не было известно не только стране или парламенту, но даже большинству кабинета.
Поняв, что таким образом они оказались связанными обязательствами без их на то согласия, демократии решили, что это не должно иметь места в будущем. Два важных шага были предприняты, чтобы помешать повторению подобного рода случаев. По так как публика не разбиралась в понятиях «секретная дипломатия» и «открытое обсуждение», она не заметила, какую революцию эти два мероприятия произвели с точки зрения демократического контроля.
Первым мероприятием было условие, внесенное в статью 18 устава Лиги наций, а именно: «Каждый международный договор, заключенный любым членом Лиги, должен быть зарегистрирован в секретариате Лиги и, по мере возможности, немедленно им опубликован. Ни один договор или международное обязательство не вступает в силу до момента регистрации».
Если бы все державы были членами Лиги наций или оставались таковыми, это условие положило бы конец всем тайным договорам и всей тайной внешней политике, которая могла бы втянуть народы в войну без их на то согласия. К несчастью, ряд стран не вошел в Лигу наций, а некоторые ушли из нее. Эти страны имеют право заключать между собой тайные договоры. Но народы стран, состоящих членами Лига, имеют гарантию того, что любой тайный договор, заключенный их правительствами, не имеет законной силы до момента опубликования, и они, таким образом, ограждены от повторения ситуации, существовавшей в 1914 г.
