организации, как Союзный совет по военным покупкам и финансам, Международная комиссия по снабжению, Союзный совет по продовольствию, Союзный совет морского транспорта, а также небольшие комитеты, состоящие из специалистов, ведавших снабжением углем, азотнокислыми солями, хлопком, нефтью и лесом. Эти различные советы и комитеты были связаны определенной схемой, подобной пирамиде, у которой основание состояло из различных подкомитетов по снабжению и которая завершалась Высшим военным советом союзных и ассоциированных держав.
В своей ценной истории развития и работы Союзного совета морского транспорта под названием «Союзный контроль над судоходством» сэр Артур Солтер показал, как эти международные комитеты с течением времени стали больше чем просто координирующим механизмом. Они представляли собой определенное новшество в тогдашней практике международных отношений. Вместо национальной политики, выраженной в дипломатии вражды и конфликтов, появилась общность международных интересов, принуждавшая к международному сотрудничеству. И разница не только в этом. Вместо национальной политики, стремящейся сверху воздействовать на факты, появилась система, при которой факты влияли на политику. Получилось, что группа международных экспертов, оперирующих под давлением общей опасности конкретными фактами, достигла более высокого уровня взаимного доверия и понимания, чем дипломаты смогли добиться в течение веков. И многие из нас надеются, что этот новый метод ведения дипломатии снизу окажется ценным нововведением в международной практике.
Эти надежды были до некоторой степени осуществлены секретариатом Лиги наций, который сумел приобрести и до сих пор поддерживает самый высокий уровень компетентности и сотрудничества. Но когда прошла общая опасность, военные советы союзников разделили судьбу древних амфиктионических советов— начался распад.
Преимущества дипломатии путем конференций очевидны. Те, кто отвечает за ведение политики, получают возможность лично вести переговоры. Этим методом экономится огромное количество времени, приобретается большая гибкость. Часто встречаясь, премьер-министры становятся лично знакомы, а иногда начинают даже доверять друг другу. «Настоящая интимность и дружба, — пишет сэр Морис Хэнки, — существенным образом способствуют успеху конференции, делая возможной полную откровенность в разговорах».
Это правильно. Но бывает, что от таких частых встреч зародится не дружба, а отвращение. Например, личные отношения между Керзоном и Пуанкаре не помогали переговорам. Даже дружба (как, например, в Туари во время завтрака Бриана со Штреземаном) может привести к какому-нибудь поспешному решению, от которого потом приходится отказываться. Кроме того, увеличивается опасность возможных неточностей, недоразумений, утечек и неосторожностей. А в мирное время быстрота решений не всегда полезна.
За последние годы, по крайней мере в Великобритании, вследствие ряда неудач популярность дипломатии конференций заметно понизилась. Берхтесгаден[68] и Мюнхен подкрепили эту неприязнь. Английский народ всегда инстинктивно не любил эти интернациональные сборища. Это показало его недоверие к системе конгрессов, которую император Александр I и Меттерних пытались установить после наполеоновских войн. Все считали, что осенние сессии Лиги наций предоставляли достаточные возможности для необходимых встреч, не окружая свидания министров той атмосферой преувеличенных надежд, которая так гибельно отзывается на всех экстренных и сенсационных конференциях.
Несомненно, однако, бывают случаи, когда конференция становится необходимой, но для того, чтобы она была успешна, должна быть для нее заранее тщательно подготовлена почва. Никакая конференция не должна быть созвана до тех пор, пока ее цели и программа не будут согласованы между всеми участниками и пока обыкновенными дипломатическими путями не будет установлено, что взгляды договаривающихся сторон не безнадежно расходятся. Успех Лондонской конференции по репарациям[69], породившей так называемый «план Дауэса», надо отнести к тщательным предварительным разговорам между Макдональдом и Эррио в Чекерсе[70]. Провал конференции по морскому разоружению в Женеве в 1926 г.[71] и еще более трагичный провал Международной экономической конференции в 1933 г.[72] можно почти полностью отнести к недостаточным предварительным разговорам между Лондоном и Вашингтоном. Политики не вполне осознали это драгоценное правило.
Сегодня едва ли можно сказать, что конференции «стали наиболее распространенным способом международных сношений». В 1920 г. действительно казалось, что уроки международного сотрудничества, которому война научила Европу, приведут к коренным переменам в дипломатической практике. В настоящее время заметно движение против этой новой системы, за возвращение к дипломатии посредством профессиональных экспертов-действующих на основе письменных инструкций. Хотя популярность этого новшества понизилась, наблюдаются другие изменения в дипломатической практике и в обязанностях дипломата, — новшества, которые, по-видимому, останутся и будут развиваться.
Весьма вероятно, например, что в странах, еще пользующихся выборными учреждениями, усилится требование демократического контроля над политикой и переговорами. Часто это требование выставляется без полного знания конституции и основано, как я уже сказал, на некоторой путанице между политикой и переговорами. Но это требование поддерживается всеми и, вероятно, будет еще настойчивей вследствие чехословацкого кризиса в августе — сентябре 1938 г.
Даже те, которые признают действенность того контроля, который может осуществлять законодательная власть благодаря своему праву отвергать договоры, склонны считать, что должно существовать какое-то дополнительное и более постоянное наблюдение за ведением внешней политики
