На примере устройства и механизма действия Счетной палаты Российской Федерации мы покажем одно из таких противоречий.
Так, Счетная палата РФ при своей контрольно-ревизионной работе обнаружила нецелевой расход средств госбюджета в крупном размере, что подтверждается и последующим финансовым контролем государства. Например, в 2013 г. обнаружен 191 факт нецелевого расходования денег госбюджета. 1583,7 млн. рублей – вот сумма этого расходования, включая нецелевое расходование посредством внебюджетных госфондов.
В результате, как написано в Бюджетном кодексе, после контролирующих мероприятий, выявивших отдельные факты использования денег бюджета не по назначению, руководителям министерств и подчиненных ведомственных организаций, которые допустили или способствовали подобного рода деятельности, и руководству Министерства финансов России направляется целевая информация-представление от палаты об обязательном возвращении в госбюджет РФ растраченных финансов. К тем, кто нарушил соответствующее законодательство, по статье 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации, применяется блокировка расходования средств или их изъятие, а также другое финансовое воздействие.
Это ситуация иллюстрирует действие Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Рассмотрим далее вариант нецелевого расходования средств бюджета.
Безусловно, прежде стоит задать вопрос о временной правомочности норм Бюджетного кодекса Российской Федерации. То есть, обоснованы ли требования вернуть деньги в текущем году, если они были израсходованы не в целевом порядке ранее?
На первый взгляд, подобные решения принимаются в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, но это является таковым только при поверхностном и формальном отношении к экономико-правовой стороне этой процедуры. В системе права Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) федеральный закон про федеральный бюджет является особенным законодательным актом. Статья 104 (ч. 3) взаимосвязана с соответствующими положениями Конституции РФ и уточняется Бюджетным кодексом. Закон Федерации о федеральном бюджете, учитывая необходимость опоры на позиции правового государства, работает на принципах равновесия, достоверной подачи информации и предписания реального характера, что касается доходно-расходной части бюджета РФ, расходов тех, кто получает бюджетные суммы, и относится ко времени (диапазону) принятия закона.
Закон «О федеральном бюджете на 2013 год» был принят Федеральным Собранием РФ и подписан Президентом РФ как хорошо отлаженный «инструмент». В то же время при его действии, по требованиям Счетной палаты и в координации с органами казначейства в отношении использования средств принуждения, вводятся большие изменения, которые мешают сбалансировать госбюджет.
Конечно, явно видны некоторые противоречия. В данном примере действия Счетной палаты и Правительства РФ (подразумевается Министерство финансов и Федеральное казначейство Российской Федерации), самостоятельно списывающие необходимые бюджетные суммы, которые подпадают под представление о нецелевом использовании, фактически имеют больше силы, чем установленный закон, а Министерство финансов и казначейство становятся более значимыми, чем Федеральное Собрание и даже Президент.
Если мы говорим о деньгах, ушедших не по назначению и вернувшихся в государственную казну в тот же год, в котором это было обнаружено, то это соответствует тексту российской Конституции и Бюджетного кодекса, так как это касается доходно-расходной части бюджета страны, относясь при этом к периоду принятия этого закона. Конституция, Бюджетный кодекс, прочие нормативы и акты дали основание Правительству (опять имеется в виду только Минфин и казначейство) необратимо списать (включая представления и предписания Счетной палаты РФ) те бюджетные деньги, которые были использованы не в заявленных целях.
Если же в текущем и последующих годах списываются средства, которые сочли нецелевыми год и более года назад, то здесь явная картина нарушения ст. 104 (ч. 3) современной российской Конституции.
Безусловно, нецелевые средства должны быть возвращены, но по несколько иной процедуре.
Обратимся к мировому опыту. Представляется возможным увидеть, что результаты контрольной проверки, которую проводит независимый внешний контролирующий орган, обнаруживший при этом факты нецелевого расходования госбюджета, направляются в парламент. Там результаты попадают обычно в бюджетный комитет или комиссию. Здесь открыто изучают результаты проведенной проверки и, при согласии с ними, законодательно вносятся поправки с целью изменения текущего бюджета или даже для учета этих затрат в будущем.
Подобный порядок можно вполне применить и к российским реалиям. Это не ведет к смене, исправлению или дополнению статей Основного закона Российской Федерации, но запустит более прозрачный и эффективный механизм возврата соответствующих средств и несения ответственности за противоправные действия в этой сфере. Для Федерального Собрания обязательно должны быть определены рамки действия в отношении работы с представлениями Счетной палаты РФ при выявлении соответствующих финансовых нарушений. Одновременно, Федеральное Собрание займет более четко очерченное место в структуре власти.
Счетная палата в России представляет собой орган финансового контроля со стороны государства. Счетную палату формирует Совет Федерации и Госдума, однако статус палаты ясно не прописан, и именно это стало источником непониманий и противоречий при совместной работе властных ветвей по вопросам финансов.
В описываемой Конституции прописано, что Федеральное Собрание формирует Счетную палату «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета… состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом». То есть, Счетная палата – это единственный в Российской Федерации конституционный орган власти для государственного контроля финансирования.
По законам Федерации, российская Счетная палата является независимой, но все же подотчетна для российского Федерального Собрания. Палате предписан мониторинг действий госорганов, а также принуждение их соблюдать закон – не являются исключением среди должностных лиц и руководители исполнительной власти.
Чем же отличается российская Счетная Палата от подобных контролирующих систем? Главным является то, что она является органом внешнего контроля за исполнением федерального бюджета. Это определяет и логику ее образования, и рабочие принципы ее контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической составляющих. Необходимость такого контроля на высшем уровне за госбюджетными средствами и определяет роль и место Счетной палаты в современных российских реалиях.
Современные изменения в российской политической, экономической и административно-правовой жизни нуждаются в сопровождении государственного контроля. Надзор этот осуществляется Счетной палатой в единой системе государственного экономического контроля. Счетная палата образуется Федеральным Собранием, следовательно, следует интересам представительской власти, объединяя в себе два направления контроля: общественный (избиратели) и государственный.
Стоит акцентировать внимание на том, что Счетная палата в последнее время активно сотрудничает с Министерством финансов Российской Федерации в связи с заключенным добровольно с обеих сторон соглашением в ходе подготовительных работ по ежегодному планированию бюджета. Кроме того, в результате такого взаимодействия проект закона, разрабатываемый Правительством России, и вся касающаяся его документация не только лишний раз подвергается дополнительному анализу, но и получает конкретные замечания по улучшению и оптимизации еще на стадии подготовки, что подчеркивает значимость вышеприведенного сотрудничества. Можно предположить, что закрепление такого положительного опыта соответствующим законопроектом, например, как составная часть Федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ», с подробным описанием деталей этого синергизма в Бюджетном кодексе РФ, дало бы хороший итог.
Исторически сложилось так, что самостоятельность Счетной палаты понятие весьма
