репрезентации. Для международно-правовой значимости международно-правовых договоров с конституционно-законодательной точки зрения требуется содействие народного представительства (парламента) или даже всенародное голосование, причем: 1) таким образом, что оно присоединяется к ратификации главой государства (репрезентантом) как особому требованию международно-правовой значимости, не отодвигая в сторону самого репрезентанта или же 2) таким образом, что акт народного представительства, или всенародное голосование, непосредственно означает международно-правовой акт, так что репрезентация главой государства лишается всякого самостоятельного значения и затрагивает лишь формальность обмена ратификационными грамотами, тогда как, с другой стороны, остается неясным, насколько народное представительство и даже сам голосующий народ репрезентируют политическое единство в отношении чужого государства.
Ст. 45 ИК содержит три различные возможности: полная репрезентация, ограниченная репрезентация и устранение репрезентации главы государства. Согласно ст. 1 рейхспрезидент представляет народ с международно-правовой точки зрения; от имени рейха он заключает союзы и иные договоры с зарубежными державами; он аккредитирует и принимает посланников (полная репрезентация). Согласно ст. 2 объявление войны и заключение мира происходит посредством закона (то есть ратификация главы государства здесь есть лишь формальность международно-правового общения, даже если и остается важной с международно-правовой точки зрения ввиду необходимости проведения международно-правового приема). Согласно ст. 3 союзы и договоры с иными государствами, ссылающиеся на предметы ведения имперского законодательства, нуждаются в одобрении рейхстага (здесь ратификация является предметно важным действием репрезентанта, к которому добавляется содействие народного представительства).
Имперская конституция 1871 года превратила кайзера в международно-правового представителя Германской империи. Согласно ст. 11, аб. З, в случае подобных договоров с иными государствами, если они ссылались на подобные предметы, относящиеся к сфере имперского законодательства, для их заключения было необходимо одобрение бундесрата, а для вступления в силу — разрешения рейхстага. Согласно господствовавшему представлению, это ограничение имело только государственно-правовое значение, то есть не затрагивало полную репрезентацию кайзера в отношениях с другими государствами (Laband. I, S. 230, II, S. 137ff; Meyer-Ansch?tz, S. 818). Согласно другому представлению, оно ограничивало репрезентацию (Seydel. Kommentar, S. 163), тогда как, по Йеллинеку (G. Jellinek. Gesetz und Verordnung, S. 349, 354), требование одобрения народным представительством прибавило к международно-правовому договору (резолютивное) условие, поскольку «репрезентант может обещать только такие действенные с правовой точки зрения договоренности, выполнить которые он сам в состоянии».
Исторически ограничение репрезентации главы государства восходит к французской конституции 1791 года, которая в разделе III, гл. II, сек. 1, ст. 1 гласит: «Законодательная корпорация полномочна ратифицировать заключение мира, союзов и торговых договоров; договор становится действенным только в результате данной ратификации». Далее в конституции 1793 года (ст. 55) — все договоры, 1795 года (ст. 333) — все договоры, 1848 года (ст. 53) — одобрение Национальным собранием всех договоров. Согласно ст. 8 конституционного закона от 16 июля 1875 года договоры ратифицирует президент республики, однако договоры о мире, торговые договоры, договоры, посредством которых обосновываются финансовые обязательства государства, и такие договоры, что соотносятся с личным статусом и частной собственностью французов за границей, окончательны лишь после принятия обеими палатами. Уступка, обмен и приобретение территорий осуществляются посредством закона.
Бельгийская конституция 1831 года превращает короля в репрезентанта государства в отношении иных государств, однако для торговых договоров и договоров, означающих расходы для государства или обязательства для отдельных бельгийцев, требует одобрения (assentiment) обеих палат, а для изменения территории— закона (ст. 68). Этому определению следует ст. 48 прусской конституции 1850 года: «Король имеет право объявлять войну, заключать мир, а также иные договоры с иностранными правительствами. Последние для вступления в силу нуждаются в одобрении палатами, если это торговые договоры или если они означают расходы для государства или обязательства для отдельных граждан государства». Ст. 48 прусской конституции рассматривалась доминирующим учением (в том числе Гнейстом) не как ограничение репрезентации, а как внутреннее государственно- правовое требование, тогда как в бельгийском конституционном законе обнаруживается требование «обязательной ратификации палатами» (Errera. S. 49).
В качестве примера проникновения непосредственной демократии особенный интерес представляет частичный пересмотр Швейцарской федеральной конституции 1921 года (ст. 89, аб. З). Государственные договоры с заграницей, заключенные на неограниченный срок или более чем 15 лет, должны быть представлены (помимо разрешения Федерального собрания) гражданам государства с правом голоса (народу) для принятия или отклонения, если этого потребуют 30 тысяч граждан с правом голоса или 8 кантонов. Здесь появляются даже три ратификации: ратификация международно- правовым репрезентантом, также называемое ратификацией разрешение Федерального собрания и ратификация (или отклонение ратификации) народом (см.: Fleiner. Ebd., S. 756).
Практически важное следствие этого демократического упразднения репрезентации заключается в следующем: отказ в ратификации считался ранее чем-то аномальным, почти оскорблением иностранного государства (см. случай французско-английского договора 1841 года о запрете торговли неграми, в ратификации которого Франция отказала, несмотря на подписание; об этом см. речь Гизо в палате депутатов 1 февраля 1843 года). Напротив, сейчас оговорка необходимости разрешения носителей государственного законодательного полномочия является само собой разумеющейся, и отказ в ратификации подписанного договора уже не есть нечто аномальное (см. случай свободных зон в Савойе: французско-швейцарский договор от 7 августа 1921 года был отклонен всенародным голосованием 18 февраля 1923 года и не был ратифицирован Швейцарией. См.: М. Fleischmann. Deutsche Juristen-Zeitung, 1923, S. 643ff). Об общей проблеме «демократия и внешняя политика» пока существует лишь одна обширная монография: J. Barthelemy. Democratic et politique etrangere, Paris, 1917.
IV. Демократия и управление. 1. Управление, осуществляемое согласно демократическому принципу, практически невозможно и согласно демократическим принципам теоретически также не является проблемой, поскольку в управлении (в отличие от правления) не заложена репрезентация. Рассмотрение всех общественных дел гражданами государства с правом голоса было бы возможно лишь в рамках скромного локального самоуправления и являлось бы тогда именно локальным (кантональным или провинциальным) самоуправлением, а не государственным управлением. Однако демократия есть политическое понятие, поэтому ее принципы затрагивают определение политического единства как целого: законодательство и правительство. При демократизации управления речь идет только о том, что осуществляются отдельные тенденции и реформы, соответствующие базовой демократической идее или программам демократических партий, например: выборы чиновников вместо назначения высшим ведомством, определение функционеров избирателями ведомственного округа и т. д. В государстве с парламентским правлением требование демократизации управления легко получает значение того, что функционеры управления определяются соответствующими партиями большинства. Государственное и коммунальное чиновничество таким образом превращается в партийную свиту, причем руководящие чиновники становятся партийными функционерами и избирательными агентами. Веймарская конституция пытается избежать этих последствий, выводя чиновничество в ст. 130 ИК из этой практики свиты и добычи, — «деполитизирует», как часто говорят, причем слово «политика» понимается в неполноценном смысле «партийной политики». Идея политического единства государства должна защищаться ст. 130 ИК от партийно-политического разложения посредством институциональной конституционно-законодательной гарантии. Однако немецкое государственное право не идет столь далеко, чтобы отделить должность чиновника от должности депутата и установить
