зигзагообразными путями, чем предполагалось вначале. Прежде чем установить верховенство индустрии над остальными областями хозяйства, оказалось необходимым создать хоть сколько-нибудь работоспособный и централизованный продовольственный аппарат. То же самое в отношении земледелия, финансов, железнодорожного и водного транспорта, внешней торговли. Наконец – и это в первую голову – сама промышленность, для того чтобы подчинить своим требованиям транспорт, продовольственную работу и пр., должна была предварительно привести в известность и собрать воедино свои разрозненные части, т.-е. создать собственный аппарат централизованного управления.
В течение этого периода нельзя было сколько-нибудь серьезно говорить об едином хозяйственном плане и – тем менее – о руководящей роли Высшего Совета Народного Хозяйства в отношении продовольствия, земледелия, транспорта, финансов, внешней торговли. Народные комиссариаты продовольствия, путей сообщения, земледелия, финансов, внешней торговли строили свои аппараты и вырабатывали свои методы управления совершенно вне зависимости от Высшего Совета Народного Хозяйства. И сейчас, когда эта работа централистического строительства вчерне закончена, мы оказываемся лицом к лицу перед тем фактом, что Высший Совет Народного Хозяйства стал фактически Народным Комиссариатом промышленности, наряду с народными комиссариатами продовольствия, путей сообщения и т.-д. Правда, в составе Высшего Совета Народного Хозяйства сохранились, в качестве осколков первоначально задуманного и недостроенного плана, отдельные «главки» и учреждения, которые выпирают из Комиссариата промышленности; но они имеют характер случайных пристроек или… прямых развалин.
Было бы в корне неправильно полагать, что переход от периода главкократии (т.-е. господства отдельных вертикально-централизованных главков, организационно не объединенных между собою и худо согласованных в своей работе) к социалистическому централизму, т.-е. к хозяйству на основе единого плана, может принять форму возврата вспять, к первоначальной идее Высшего Совета Народного Хозяйства. Задача представляется сейчас в существенно ином виде. Нужно прежде всего констатировать, что централизация различных областей хозяйства как в сфере производства, так и в сфере распределения, уже приняла форму отдельных комиссариатов. Внутри самого Высшего Совета Народного Хозяйства, как Комиссариата промышленности, отдельные отрасли хозяйства (топливо, металл, текстильное производство и пр.) сложились в самостоятельные централизованные главки, согласование работы которых является еще в значительной мере задачей будущего.
Необходимо упростить аппарат управления промышленностью (ВСНХ), очистив его от обременяющих его наростов и пристроек.
Необходимо обеспечить единство руководства всеми экономическими комиссариатами.
II. Положительные и отрицательные стороны «главкократии»
Расцвет главкократии явился необходимым этапом в развитии социалистического хозяйства. У нас много говорят о советском бюрократизме, о его пороках, о необходимости борьбы с ним. Несомненно, что главкократия развила многие порочные черты бюрократизма: безжизненную формалистику, невнимание к существу дела, волокиту и пр. Но нельзя забывать, – ибо это основа вопроса, – что, в виде наших во многом, неуклюжих, комиссариатов и главков, мы создали и создаем не нечто случайное и вредное, а нечто необходимое, именно – административно-хозяйственную советскую бюрократию, без которой не может существовать государство, доколе оно остается государством, т.-е. в нынешнюю переходную эпоху к коммунизму. Бюрократия имеет не только отрицательные, но и положительные черты: более специальное знакомство с определенными отраслями управления и хозяйства, точную иерархию взаимоотношений, определенные, выработанные долгой практикой, приемы работы и т. д. Такого рода аппарат советской бюрократии (партийной и непартийной) приходит на смену самодельщине, кустарничеству, наконец, первобытному хаосу и потому является необходимым этапом в нашем государственном развитии.
Этого до сих пор не понимают многие товарищи, в частности те, которые из вражды к «бюрократизму» протестуют против организационного сближения и, в некоторых звеньях, полного слияния аппарата управления водным транспортом с аппаратом НКПС. «Таким путем, – говорят иные, – вы бюрократизируете аппарат Главвода». В указанном выше смысле этот упрек справедлив, но именно поэтому он перестает быть упреком. Не только по отношению к полной разрозненности водного транспорта, которая вытекала из частно-капиталистических отношений, царивших в этой области, но и по сравнению с первыми примитивными попытками советского объединения водного транспорта, централизованный аппарат железнодорожного транспорта остается пока еще недостигнутым образцом. Задача создания и воспитания хорошо действующего бюрократического аппарата (правильная и точная конструкция управлений, отделов, отделений; безусловная исполнительность; хорошая связь; точное счетоводство и вообще делопроизводство и т. д.) остается еще не разрешенной. Нередко раздающийся упрек в том, что советские учреждения «заразились» у старых бюрократов их пороками (формализмом, волокитой и пр.) совершенно не задевает существа дела. Пока что, мы страдаем не столько от того, что усвоили дурные стороны бюрократии, сколько от того, что еще не усвоили ее хороших сторон.
Что касается волокиты, формалистической придирчивости и организационной беспомощности, то они вовсе не вытекают из усвоенных советскими учреждениями дурных примеров, а имеют гораздо более глубокие корни в переходной структуре нашего хозяйства и управления. Главкократия – необходимый этап развития. Но именно она создает чрезвычайные организационные трудности и безвыходные положения, которые только внешним образом принимают вид чисто канцелярской волокиты, на самом же деле являются результатом несогласованности различных главков и ведомств как внутри себя, так и между собою. Наше хозяйство ориентируется на единый план, но этого единого плана нет; более того: еще нет аппарата ни для выработки, ни для проведения единого плана.
Мы централизовали (пока еще очень несовершенно) отдельные отрасли хозяйства, но ни одна из них не может жить и развиваться без другой. Взаимозависимость их в центре и на местах остается неразрывной, и нарушения этой неразрывности создают величайшие затруднения. Между тем, для обеспечения правильного взаимного обслуживания и взаимного питания разных отраслей хозяйства у нас почти нет сколько-нибудь продуманных, правильных, единообразных органов. Как ни несовершенны наши хозяйственные комиссариаты и главки, но каждый из них все же охватывает свою область и держит на учете составные элементы своего хозяйства, при чем этот учет, хотя бы и медленно, но улучшается. Самые острые организационные затруднения с вытекающей из них волокитой начинаются там, где дело идет о согласовании работы различных хозяйственных ведомств и обеспечении между ними необходимого взаимодействия.
В этой области мы не вышли еще из периода опытов создания вспомогательных, временных и чрезвычайных органов, коллегиальных и единоличных.
Для обеспечения хозяйственных органов необходимой рабочей силой был создан новый междуведомственный орган – Главкомтруд – с непосредственным подчинением его Совету Труда и Обороны,[123] который сам является комбинацией военного и хозяйственных ведомств в целях устранения наиболее острых трений в их текущей работе. Для обеспечения вещевого и боевого снабжения Красной Армии пришлось создать новый чрезвычайный орган, в лице ЧУСО, с введением его в Революционный Военный Совет Республики. Такой же орган создан в отношении продовольственного снабжения, в лице Главснабпродарма. Для согласования притязаний различных ведомств на транспорт учрежден при НКПС междуведомственный Высший Совет по Перевозкам. Для установления полной согласованности в работе между транспортными заводами ВСНХ и мастерскими НКПС создана Основная Транспортная Комиссия,[124] которая выдвинула затем свои подсобные органы. При ВСНХ имеется целый ряд междуведомственных комиссий с разным объемом полномочий. При Наркомпроде существует постоянная комиссия рабочего снабжения. Только благодаря наличности такого рода вспомогательных (контактных, согласительных, регулирующих) органов устанавливается необходимая связь между изолированными главками и комиссариатами и тем обеспечивается самая возможность их повседневной работы.
Комиссариаты и главки должны были хоть в грубых чертах учесть свое достояние и прибрать его в каждой области к рукам, прежде чем можно было вообще говорить серьезно о советском хозяйстве. Междуведомственные учреждения и временные органы согласования, с своей стороны, подготовили крайне ценный опыт для выработки более правильных и постоянных методов согласования работы различных ведомств, а следовательно, и для выработки и проведения единого хозяйственного плана.
Только теперь мы получаем возможность вплотную подойти к этой задаче.
