направленные усилия в области металлообрабатывающей промышленности могут быть сведены на нет вследствие недостаточной или плохо согласованной работы органов продовольствия или транспорта, и наоборот: хорошо поставленный ремонт паровозов может быть сорван низкой производительностью заводов металлообрабатывающей промышленности или отсутствием одежды для рабочих. Было бы наивностью полагать, что Рабоче-Крестьянская Инспекция способна занять позицию, возвышающуюся над всеми ведомствами, и оттуда обозревать их недостатки, недочеты, оценивать их в общей связи и перспективе и делать отсюда все практические выводы. В сущности это значит предполагать, что в голове сверх-ведомственной Рабоче-Крестьянской Инспекции имеется тот самый единый хозяйственный план, которого зауряд-ведомства не создали до сих пор. Об этом, конечно, не может быть и речи. Для объединения и направления работы хозяйственных ведомств нужен не самостоятельный орган, стоящий вне их, а сочетание усилий самих хозяйственных ведомств.
IV. «Места», области и центр
Выработка единого хозяйственного плана, действительно отвечающего потребностям страны и, главное, ее производственным возможностям, представляет собою не статистическую, а творчески- хозяйственную задачу исключительной трудности, которая никоим образом не может быть отделена от задачи создания централизованного, внутренне согласованного общегосударственного аппарата, способного на деле обеспечить и осуществить единство хозяйственного процесса.
К разрешению этой задачи приходится идти не одним, а многими путями сразу, при чем иные из этих путей очень извилисты и на первый взгляд как бы ведут совсем по другим направлениям.
Прежде всего оказалось необходимым внести в режим главкократии поправку путем восстановления – в новой форме и в ограниченных пределах – «власти на местах» (VII Съезд Советов). Местные органы комиссариатов и главков могли создаться только путем расчленения местной советской организации и установления для каждого отдела иерархического подчинения по вертикальной линии. Эта необходимая стадия развития организационно-хозяйственного аппарата, нарушившая связь местных органов между собою, стала, как мы уже знаем, источником чудовищного бюрократизма и обескураживающей волокиты.
Установление тесной связи местных отделов между собой и их трудового взаимодействия является необходимым условием не только удовлетворения местных потребностей и нужд, но и развития централизованного хозяйства. В этом направлении известный перелом уже, по-видимому, совершился даже и в очень главкократических головах. Нужно только, чтобы практическая работа по изучению накопленного опыта и урегулированию взаимоотношений мест и центра совершалась с полной тщательностью и систематичностью.
Наряду с этим опыт обнаружил необходимость восстановления – опять-таки на новых основах, в новых географических очертаниях и, главное, с иными полномочиями – областных хозяйственных органов.
Степень единства и внутренней детальной регламентированности общегосударственного хозяйственного плана не может не находиться в теснейшем соответствии с размерами страны, с условиями транспорта, связи и пр. Единый хозяйственный план в советской республике Швейцарии будет выглядеть с самого начала иначе, чем в Советской России. Попытка установить в нынешней России общегосударственный хозяйственный план в тех детально регламентированных формах, какие были бы осуществимы в Швейцарии или даже в советской Германии, привела бы только к безнадежной путанице и хаосу. Необходимо районировать хозяйство Советской России. Местные органы главков и комиссариатов должны сочетать и согласовать свою работу не только в пределах губернии, но и в пределах более обширных хозяйственных районов, связанных сравнительной однородностью естественных и производственных условий. Если в первую эпоху областные учреждения представляли собой федерацию советских губерний, то теперь они должны являться областными щупальцами самого центра в целях более точного учета местных сил и средств и более инициативного и правильного их использования. Значение такого рода областных органов будет возрастать, по мере того как страна будет передавать в их состав лучших, наиболее опытных своих работников.
Оба только что указанные пути, которые – повторяем это еще раз – ни в каком случае не означают возврата к первобытному советскому местничеству и областничеству, встречают сейчас, по-видимому, общее признание по крайней мере в принципе. Но сейчас этих путей и методов недостаточно. Необходимы серьезные организационные мероприятия в центре.
Хозяйственные ведомства, как и все остальные, объединены в Совете Народных Комиссаров. Его функции имеют по существу дела законодательный характер. Именно поэтому возникла потребность в Совете Обороны, как органе, непосредственно согласующем текущую деятельность Комиссариатов, теснейшим образом связанных с ведением военных операций, т.-е. с главной задачей Советской Республики за весь истекший период ее существования. Под давлением обстоятельств Совобороны стал непосредственно правительственным органом, Совнарком – законодательным, ВЦИК – контрольным.
Совершенно очевидно, что у нас в настоящее время нет такого учреждения, которое действительно согласовало бы основную работу хозяйственных ведомств, все более и более вводя ее в рамки единого хозяйственного плана. С того времени как мы перешли к трудовым армиям и к практическому проведению трудовой повинности, Совет Обороны был переименован в Совет Труда и Обороны. Этим была намечена некоторая новая тенденция; но только намечена. Война с Польшей и Врангелем[126] заставила в последний период во главу угла хозяйственных ведомств снова поставить задачу обороны.
Разумеется, если бы мы оказались вынуждены и в ближайшие месяцы вести войну большого масштаба, нам вряд ли удалось бы достигнуть серьезных изменений в организации управления хозяйством. Но если мы, после уничтожения Врангеля, получим возможность сосредоточить главные силы на хозяйстве, – а это вполне вероятно, – Совет Труда и Обороны должен будет стать преимущественно Советом Труда, т.-е. фактически взять на себя ту роль, которая по первоначальному замыслу намечалась для Высшего Совета Народного Хозяйства.
Осуществление этой задачи чрезвычайно сложно. Оно предполагает прежде всего точный учет и использование богатого опыта сотрудничества, взаимодействия, трений и согласований работы отдельных ведомств и главков. Страшно разросшиеся ведомства живут в значительной мере самодовлеющей жизнью. В Совнарком вопросы поступают тогда, когда требуют законодательного оформления. В Совет Обороны поступают на согласование отдельные случаи военно-хозяйственных конфликтов. Но основная строительная работа каждого ведомства, сложные внутренние организационные и хозяйственные мероприятия и реформы разрешаются и протекают чисто ведомственным путем.
В первый период Советской власти декретная работа, при всей своей хаотичности, имела революционно-инициативный, глубоко творческий характер. Намечались и закладывались самые основы государственных органов, их взаимоотношений и их работы. Центр тяжести советского творчества находился, несомненно, в Совнаркоме.
В дальнейшем, когда война поглотила все внимание, центр тяжести государственной работы передвинулся в значительной мере в Совет Обороны и в Реввоенсовет Республики, куда были включены Наркомпуть, Наркомпрод (в лице Главснабпродарма), ВСНХ (в лице ЧУСО), Наркомздрав (в лице Главсанупра).
После ликвидации Врангеля и Петлюры[127] задача будет состоять в том, чтобы выровнять советский государственный аппарат вокруг основного хозяйственного стержня, установить необходимую пропорциональность в работе разных ведомств и разных отраслей хозяйства, обеспечить возможность взаимообслуживания ведомств материальными благами и личными усилиями по кратчайшим линиям, устранить параллелизм в работе отдельных ведомств, поскольку он порожден ведомственной замкнутостью и отчужденностью; в то же время разрешить разным ведомствам иметь параллельные, т.-е. однородные, органы, в тех случаях когда такого рода параллелизм дает экономию труда, – подобно тому как в некоторых новейших заводах инструментальная мастерская не сосредоточивается в одном месте, а разбивается на ячейки при отдельных цехах, и т. д. и т. п. Все эти вопросы в ближайший период составят самое важное содержание работы центрального государственного аппарата, которая должна будет найти свое дополнение в соответственной работе областных и губернских органов.
Чрезвычайная «ведомственность» объясняется в значительной мере тем, что отдельные комиссариаты и
