III. Объединение хозяйственных ведомств и Раб. – Кр. Инспекция
«Борьба с бюрократизмом и волокитой» стала, как уже сказано было, весьма популярным лозунгом в наших рядах. Бюрократизм понимается при этом обычно как некоторая внешняя наносная болезнь, против которой можно бороться преимущественно сильно действующими средствами. Волокита нередко отождествляется с саботажем. Ставить вопрос так – значит не видеть вопроса. Что против действительных саботажников нужно применять сильно действующие средства, в этом не может быть сомнения. Но отождествлять волокиту и нераспорядительность советских органов со злостным саботажем или хотя бы только с бюрократической безучастностью к делу – значит совершенно не понимать самого существа наших затруднений. Достаточно напомнить, насколько часты жалобы на бюрократизм и волокиту партийных и профессиональных организаций, чтобы вздорность теории, по которой виновником всех бедствий является «спец», стала совершенно очевидной. На самом деле мы имеем перед собой не наносную болезнь и не простой саботаж профессиональных чиновников, а нечто гораздо более глубокое: острую болезнь роста.
Период Смольного характеризовался импровизацией и самоуправством во всех областях. Кремлевский период поднял знамя правильной организации и советской законности. Но советская законность – с трестированной и национализированной промышленностью, с продовольственной разверсткой и пайком по карточке, с ремонтом паровозов по приказу N 1042[125] и пр. и пр. – означает всестороннее и глубоко проникающее регламентирование хозяйственной жизни. Между тем советский аппарат и фактическая работа хозяйственных ведомств, как это показано уже выше, весьма жестоко отстают от советских декретов. Чтобы добиться по декретам практического результата, особенно местным органам, приходится сплошь да рядом подниматься вверх, до вершины главка, спускаться вниз, снова подниматься до вершины другого главка – и так без конца. Это и есть волокита. В основе своей она порождается и питается не достигнутым еще соответствием между фактической хозяйственной работой, государственным аппаратом и декретом. Саботаж, который укрывается в щелях этого несоответствия, только усугубляет зло, но отнюдь не порождает его. Для того чтобы пробить фронт волокиты, не остается иногда другого пути, кроме нарушения или обхода декретов. Между тем, борьба за соблюдение советской законности является таким же важным лозунгом, как и борьба с бюрократической волокитой. Если тщательно изучить работу любого советского учреждения, которому приходится иметь дело с весомыми величинами, с материей, с вещами и людьми, то придется прийти к выводу, что работа его развертывается на довольно узком пространстве – между волокитой и самоуправством.
Царский государственный контроль был превращен нами в Рабоче-Крестьянскую Инспекцию, главным образом для того чтоб обеспечить победу именно над этими двумя преступными близнецами – законнейшей волокитой и беззаконнейшим самоуправством. Если бы дело шло о сознательных преступлениях или извне принесенных пороках, Рабоче-Крестьянская Инспекция могла бы, вероятно, выполнить поставленную ей задачу. Но методы Инспекции оказались недействительными именно потому, что в основе дело идет вовсе не об изобличении и пресечении, а о построении правильно и согласованно действующей хозяйственной организации на новых началах. Волокита порождается тем, что обломки буржуазных учреждений переплетаются с недоделанными и худо согласованными социалистическими учреждениями. Чтобы победить волокиту, нужно построить исправное социалистическое хозяйство.
Воспитательная задача Инспекции – вовлечение трудовых масс в дело проверки работы ведомств и учреждений – остается пока еще совершенно неразрешенной, и на этот счет надлежит ждать указаний опыта, чтобы вынести окончательное суждение. Но в отношении интересующей нас основной задачи – проверки и обеспечения целесообразности и согласованности работы различных ведомств, – можно уже сейчас с уверенностью сказать, что эта задача РКИ ни в малейшей мере не под силу. Нельзя создать отдельное ведомство, которое сосредоточило бы в себе, так сказать, государственную мудрость и было бы действительно способно проверять остальные ведомства не только с точки зрения добросовестности и деловитости работы отдельных органов, но с точки зрения целесообразности и правильности постановки работы в целом. Каждое ведомство знает, что во всех тех случаях, когда приходится менять курс и производить серьезные организационные реформы, у Рабоче-Крестьянской Инспекции не приходится искать указаний. Более того, сама Инспекция становится наиболее явной жертвой несоответствия между декретом и аппаратом и превращается в могущественнейший фактор волокиты – с одной стороны, самоуправства – с другой.
Чтобы осветить вопрос, подойдем к нему с самой простой его стороны. Финансово-контрольные функции Инспекции являются, казалось бы, наиболее бесспорными. Между тем, даже и в этой простейшей своей функции Рабоче-Крестьянская Инспекция попадает в тягчайшие противоречия, из которых находит выход сплошь да рядом за счет интересов дела. Наше денежное счетоводство является одним из наиболее ярких выражений несоответствия и несогласованности разных сторон советского государства и хозяйства. Расходы всех ведомств, т.-е. расходы человеческого труда в разных областях нашего строительства, мы продолжаем измерять в рублях, которые, однако, давно уже потеряли способность измерять что бы то ни было. Суммы, испрашиваемые на различные работы, исчисляются нередко весьма сложными методами; но практическая цена такого рода выкладок сплошь да рядом близка к нулю. Совершенно ясно, что в этой области открываются безбрежные возможности как по части бюрократического прижима и самой саботажной волокиты, под видом требования полной «обоснованности» цифр, так и по части безудержного попустительства и произвола. Формально-контролерский критерий не дает в этой области никаких указаний. Дельный и опытный работник по продовольствию, по лесозаготовкам или по закупке лошадей, учтя свои последние операции и накинув тот или другой коэффициент на местность или на истекшее время, может еще назвать приблизительную сумму, необходимую ему для предстоящих операций, – разумеется, с риском ошибиться на 50, на 100 и более процентов. Представитель контроля этого эмпирического (полученного на опыте) критерия лишен. Указателей цен, с которыми можно было бы справляться, у нас нет и быть не может. Что остается? Либо попустительствовать, приставляя свою печать ко всем и всяким сметам и ассигновкам, и тем облегчать ответственность представителей ведомств, нисколько не улучшая дела; либо, соединяя волокиту с самоуправством, заняться нажимами, требовать точных сметных обоснований, которых дать нельзя, и налагать запретительные грифы в тех случаях, когда не можешь понять дела. Наиболее осторожные контролеры, лавирующие между Сциллой контролерского бюрократизма и Харибдой контролерского самоуправства, занимаются тем, что оцеживают комаров и проглатывают верблюдов.
Но еще несравненно труднее положение Рабоче-Крестьянской Инспекции, когда от вопросов формального контроля она переходит к вопросам общей оценки работы ведомств с точки зрения государственной и хозяйственной целесообразности. В работе каждого ведомства можно установить следующие типические грехи: 1) действия, которые совершены с чрезвычайным запозданием вследствие внутренних, ведомственных и междуведомственных трений и затруднений («волокита»); 2) действия, срочность которых была достигнута только благодаря нажиму на декреты или на права других ведомств («нарушение законности»); 3) действия, произведенные без волокиты и без самоуправства, но нецелесообразные сами по себе. Далее идут комбинации этих трех основных случаев. Если извлечь из неисчислимого количества действий любого крупного ведомства все те случаи, когда во имя буквы закона упускалось дорогое время, то можно любое ведомство представить как бюрократический вертеп волокиты. При помощи такой же механической операции можно любой комиссариат изобразить как организованное самоуправство. При этом можно, разумеется, спросить, где же была в каждом из этих случаев Рабоче- Крестьянская Инспекция? Правильный ответ будет приблизительно таков: приставленные к ведомству контролеры убеждались, что волокита вытекала из внешних затруднений (недостаток материальных благ и несогласованность организации), а обход декретов в большинстве случаев вызывался необходимостью достигнуть практического результата и совершался без ущерба для каких-либо более высоких интересов.
Подобрать дюжину примеров всяких упущений и неправильностей гораздо легче, чем оценить работу учреждений и ведомств с точки зрения ее общей производительности и целесообразности. Для такой оценки требуется широкий государственный и хозяйственный кругозор – более широкий, чем у тех, кто эту работу производит. Нужно, чтобы контролирующий вполне уяснил себе общее направление работы данного ведомства, характер затруднений, с которыми ему приходится бороться, и в этой общей связи умел оценить достигнутые результаты. Это задача исключительно трудная, именно вследствие далеко еще не достигнутой согласованности и пропорциональности в работе разных ведомств; самые энергичные и разумно
