'Воевода имярек достаточно долго занимал эту должность, чтобы стать богатым, а я, твой верный слуга, превратился в нищего, и холопы мои мрут под палками податных. Отдай мне эту должность, чтобы я мог хоть немного покормиться'.
'Давать в кормление' или 'получать в кормление' были принятые выражения, когда речь шла о назначении на пост правителя области, города или крепости. С течением времени эта фраза вышла из употребления, но сама идея существует и поныне. Когда великому князю Михаилу Павловичу, брату императора Николая, доложили, что генерал Афросимов, командир лейб-гвардии Финляндского полка, представил около тридцати тысяч рублей годовой экономии, тот резко о нем выразился, прибавив: 'Ему не для того дан полк, чтобы он собирал крохи'*.
* 'Исторический вестник', декабрь 1884 года. (Примеч. Степняка-Кравчинского.)
Но жадность саранчи, налегавшей на земли, чтобы, пожирая все, тучнеть от кормления, стала столь ненасытной, что центральное правительство уже в давние времена начало бить тревогу: жалкие остатки, уцелевшие для нужд государства, были слишком малы. Надзор, который осуществляли московские приказные дьяки, был весьма призрачен, ибо сами дьяки были не меньшие воры, чем воеводы. Поэтому правительство вынуждено было создать местные органы власти для охраны против хищений и грабежа своих же собственных уполномоченных.
Первая попытка учредить систему местного самоуправления была сделана еще в царствование Ивана IV. В начале петербургского периода Российской империи, при Петре Великом, дальнейшие усилия в этом направлении были невозможны, так как все живые силы народа были привлечены на службу государству. Но, когда столетие прогресса породило образованный класс, попытка была возобновлена и нашла свое выражение в так называемой Жалованной грамоте дворянству, дарованной дворянам Екатериной II. Губернским дворянским собраниям предоставлено было право избирать из своей среды членов местной администрации и судебных органов, а также право контроля над всеми правительственными чиновниками, включая генерал-губернатора, который обязан был представлять комиссии дворян финансовый отчет губернии.
Право контроля, особенно в отношении финансовой сметы губернии, - по видимости во всяком случае - означало самое широкое самоуправление. Однако это установление всегда было, конечно, чистой формальностью. Для господ, живущих среди масс крепостных, было бы вершиной глупости ссориться из-за нескольких тысяч рублей, принадлежащих 'матушке России', с губернатором, который командовал военными силами и только один мог держать в узде рабов, возделывавших их земли. Новое аристократическое самоуправление с самого начала было мертворожденным институтом, совершенно неспособным защищать государство от колоссального воровства его чиновников. Правильно говорили после Крымской войны, что поражение нашим армиям нанесли не союзные силы, а собственные администраторы, поставщики и чиновники.
Когда по окончании войны сочли необходимым полностью реорганизовать все общественные учреждения страны, невозможно было пренебрегать единственной возможностью хоть в какой-то степени предохранять государство от безмерной прожорливости его чиновников; эту возможность предоставило бы местное представительное управление. Поэтому вслед за освобождением крестьян самой неотложной задачей было создание земства. И из всех институтов, вновь основанных или преобразованных в первые годы царствования Александра II, ни один так мало не пострадал от последующей свирепой реакции, как земское самоуправление.
После принятия решения ввести систему местного самоуправления, абсолютно необходимого для жизни государства, в 1864 году было выработано Положение о земских учреждениях. Но власти проявили достаточно осторожности, чтобы не допустить самоуправления в слишком большой дозе, тем более что реакция уже начала поднимать голову. Роль, предоставленная земству в местных делах, фактически была весьма ограниченной. Оно могло распоряжаться только двадцатью двумя миллионами рублей из общей суммы доходов губернии. Из этих денег приходилось нести тяжелые финансовые обязательства, совершенно не входившие в круг земской деятельности: ремонт казарм, продовольствие для солдат, расходы по рекрутским наборам, расквартирование войск и удовлетворение других подобных же требований. Столь большие повинности, не имеющие никакого отношения к местному самоуправлению, поглощали львиную долю местных доходов и оставляли земству всего только четыре миллиона для собственных целей: строительства школ, здравоохранения, хозяйственных предприятий и прочего. Разумеется, денег было мало, и, если земство вообще хотело приносить какую-то пользу, их едва ли хватало.
Ограничение земств средствами вызывалось желанием властей помешать им проявлять слишком большую активность в их расходовании; были также приняты действенные меры, чтобы не допускать их вторжения в область политики.
Сборы земств были очень короткими и созывались с большими перерывами. Гласные встречались только раз в год, причем уездные земские собрания могли длиться две недели, а губернские - три недели. Едва ли оставалось время обсудить общие вопросы и дать указания своему исполнительному органу - управе, занимающейся текущими делами в промежутках между собраниями.
В сущности, самоуправление, введенное в 1864 году, в некоторых отношениях было хуже, чем дворянские вольности, дарованные Екатериной II. Земства не только не наблюдают за деятельностью генерал-губернатора, но генерал-губернатор самым бесцеремонным образом наблюдает за деятельностью земств. Он проверяет их отчетность, без его разрешения нельзя публиковать сообщения о земских собраниях и прениях. Он в любой момент может вмешаться и одним своим словом остановить исполнение всякого постановления земских учреждений под предлогом их 'несогласия с законами или общими государственными пользами', то есть, попросту говоря, если оно ему не нравится. Правда, губернаторское запрещение не окончательное, оно может быть обжаловано в Сенате. Но так как земство собирается лишь раз в году, то мероприятие, приостановленное губернатором, все равно нельзя проводить в жизнь в течение двенадцати месяцев, даже в том случае, если Сенат сразу же отменит решение губернатора, а не будет откладывать дело два, а то и три года. В вопросах местного управления, не терпящих отлагательства, запрет губернатора практически непреложен.
Чтобы поставить земства в еще более полную зависимость от правительства, у них отнято право, которым пользовалось дворянское собрание, - назначать начальников низшей администрации - исправников. Это право оставлено за губернатором. Кроме того, земство не имеет своей исполнительной власти. Все дела должны вестись правительственными чиновниками, а это всегда сопряжено с бесконечными дрязгами, особенно в финансовых вопросах. Сбор земских налогов поручен земству, но, будучи для государственных казначеев лишь делом второстепенным, неответственным, исполняемым, так сказать, из любезности, оно проводится из рук вон плохо. Недоимки с казенных имуществ и с помещиков непрестанно растут, и общая задолженность все увеличивается, что причиняет земству бесконечные неприятности.
Однако вернемся к нашей непосредственной теме - предосторожностям, принимаемым правительством, чтобы помешать земству вмешиваться в политику. Одна из предупредительных мер - лишение земства права (если столь скромную привилегию можно называть правом) обращаться с петициями непосредственно к императору, хотя дворянские собрания широко им пользовались. Земствам фактически не позволено брать на себя инициативу ни в каком общественно полезном начинании. Они нигде не могут возвысить свой голос, кроме как в приемной министра, своего прямого начальника, и в девяти случаях из десяти министр даже не удостаивает их ответом.
И все же новое самоуправление, невзирая на его недостатки, имело одно несравнимое преимущество перед старой системой - оно не было обманом. Реформа 1861 года уничтожила рабство; дворяне и крестьяне стали согражданами одной страны и равными перед законом. Невозможно было ограничить самоуправление одним лишь сословием. Это значило бы оживить крепостничество в другой форме. Поэтому все сословия участвуют в земстве предписываемым числом гласных. Но разделение депутатских мест между
