Вони стають об'єктом тиску з бо¬ку преси і з-за лаштунків. Державна влада, що аргументує необхідність охорони даних, визнаних таємними чи секретними (не згадуючи про особливо таємні), знаходиться, як правило, у кращому становищі ніж журналіст, який порушує за¬борону, і покладається в той час «тільки» на свою добру волю, діючи відповідно до стандартів своєї професії і з бажання надати громадській думці важливу для неї інформацію. У тих випадках неоціненну роль відіграє практика Європейського суду з прав людини. Суд інституційно і політично вільний від такого, цілком при¬родного, тиску.
У контексті свободи інформації у сфері внутрішньої і зовнішньої політики, Суд декілька разів повторював у своїх рішеннях фрагмент вироку 1976 р. у справі Хендісайд, в якій стверджувалося, що ця свобода «може застосовуватися щодо «інформації» чи «ідей», які ображають, шокують чи дратують органи держави чи будь-яку частину громадської думки. Такі, власне, вимоги плю¬ралізму, толерантності і широти поглядів, без яких немає «демократичного суспільства» [§ 49].
Суд кілька разів також стверджував, зокрема у бельгійській справі де Таїс і Ґійзельс, стосовно припустимості опублікування дуже критичного висловлюван¬ня поглядів на тему функціонування судів, що потрібно пам'ятати, що ст. 10 захи¬щає не тільки сутність ідей і вираженої інформації, але також і спосіб їхнього закріплення [§ 48].
Сфера і межі обмежень. Головною метою ст. 10 є, звичайно, захист права на свободу висловлювань. Щоб гарантувати цю свободу, Суд створив тест суворого тлумачення будь-якого з обмежень, згаданих у п. 2 ст. 10. У справі Санді Тайме (1) 1979 р. Суд стверджував, що: «Суворе тлумачення означає, що ніякі інші критерії, крім тих, які згадані в пункті винятків, не можуть бути підставою обмежень, і ці критерії, у свою чергу, повинні розумітися таким чином, щоб мова не поширюва¬лася поза межі звичайного значення. У випадку пункту винятку... принцип суво¬рого тлумачення зустрічає певні труднощі через широке значення самого пункту. Тим не менше, той пункт накладає на владу деякі ясно визначені обов'язки...» [§§ 194-195].
Іншими словами, Суд впровадив юридичний стандарт, згідно з яким у будь-якій справі, де постає питання допустимої сфери втручання в свободу слова, сво¬бода індивіда повинна бути пропорційно сприятливо збалансована з вимогами держави щодо охорони його інтересів. Приймаючи рішення у такій справі, орга¬ни Конвенції найперше перевіряють, чи втручання здійснювалося у «випадку, передбаченому правом». Тільки в разі позитивного розв'язання цього питання,
178
3. Захист прав людини та приведення української системи цього захисту...
далі визначається, чи втручання можна визнати «необхідним у демократичному суспільстві» для однієї з цілей, зазначених у ст. 10.
Вирішуючи справу Санді Тайме (1), Суд окреслив (а потім повторив, при на¬годі, в інших випадках) необхідні характерні риси національних законів (як писа¬них, так і неписаних, встановлених конституцією, законом або розпорядженням виконавчої влади) у будь-якій сфері, а це означає також і там, де йдеться про інте¬реси національної безпеки або громадського порядку. Національне право повин¬но дотримуватися також двох головних вимог: «По-перше, право повинно бути відповідно доступним: громадянин повинний бути спроможним мати вказівку, відповідну до обставин, щодо юридичних норм у даній справі. По-друге, норма не може бути розцінена як «право», якщо її не сформульовано з достатньою точністю, з тим щоб дозволити громадянину регулювати свою поведінку: він повинний бути спроможний у цих обставинах, знати наслідки, які дана дія може потягти за собою» [§ 49].
Це означає, що повідомлення про зміст норми (досяжність) і точність (перед¬бачуваність) потрібні для дотримання законності в ступені, в якому вони розумні й відповідні за даних обставин. У справі Мелоун Суд сказав, що фраза «випадок, передбачений правом» означає, що «це стосується не лише національного права, як такого, але також і якості закону, вимагаючи його сумісності з верховенством права, про що явно згадано у преамбулі Конвенції. ...Ця фраза, таким чином, має на увазі... що у національному праві повинна бути міра юридичного захисту проти довільного втручання органів влади в права гарантовані ч. 1 цієї норми... особливо там, де виконавча влада здійснюється в таємниці, ризики свавільності — очевидні...» [§ 67].
У будь-якому випадку, стверджував Суд у справі Мелоун і в шведській справі Ліндер (1987), у справах адміністрації, пов'язаних з національною безпекою і боротьбою з організованою злочинністю, в яких пункт передбачуваності не може бути точно таким же самим з огляду на ефективність охорони національної безпе¬ки і поліцейських операцій, право, тим не менше, має бути достатньо ясним. Така ясність права повинна досягатися таким чином, аби кожний громадянин міг бачи¬ти, в яких обставинах і на яких підставах влада має право втручатися в його права і свободи, які захищаються Конвенцією. У справі Ліндер Суд сказав, що: «В оцінці того, чи критерій передбачуваності задоволений, можуть бути також взяті до уваги інструкції і адміністративна практика, які не мають статусу матеріального права, настільки, щоб ті, кого це стосується, достатнім чином розуміли їхній зміст» [§ 51].
У справі Ліндер Суд розглядав таке питання: чи використання інформації, що зберігається в таємному реєстрі поліції безпеки, при оцінці придатності людини для обіймання посади, важливої для національної безпеки, становило порушен¬ня права заявника на повагу його приватного життя. Суд дав на це запитання та¬ку відповідь: «Там, де виконання закону складається із таємних заходів, недоступ¬них для дослідження заінтересованими особами або суспільством в цілому, закон безпосередньо, на противагу супутній адміністративній практиці, повинен з достатньою чіткістю вказати сферу поширення свободи, визнану відповідною владою, з огляду на законність мети застосування даних заходів, що застосову¬ються з цього питання для того, щоб забезпечити адекватний захист особі від свавільного втручання» [§ 50].
Законність мети, необхідної в демократичному суспільстві. Цей пункт у більшості справ використовувався з метою підтвердження того, чи існувала «невідкладна суспільна потреба» (pressingsocial need) при накладанні державою обмеження в об¬ставинах, що склалися в даній справі. У справах, що стосуються ст. 10, це поняття
179
Енциклопедичний довідник майбутнього адвоката
повинно пов'язуватися з одним чи кількома особливими пунктами, передбачени¬ми п. 2 цієї статті. У перспективі внутрішньої й зовнішньої політики держави та¬кими пунктами можуть бути: «національна безпека», «територіальна цілісність», «громадська безпека», «охорона порядку або запобігання злочинам», «запобігання розголошенню конфіденційної інформації» і «підтримання авторитету і безсто¬ронності суду». Визначення балансу пропорційності будь-якого з тих пунктів і свободи вираження поглядів не належить до відання національної влади без мож-ливості оцінки Судом. Як, наприклад, у справі Клас та інші: «Договірні сторони не мають необмеженого розсуду ... Держави-учасниці не можуть... застосовувати будь-які заходи, які вони вважають відповідними» [§ 49].
Це означає, що кожний правомочний судовий вирок у справах щодо свободи інформації повинен особливо залежати від обставин справи. Чим сильніше спра¬ва стосується характеру свободи висловлювань, тим більш вагомою повинна бути причина втручання з боку органів влади. Згідно з прецедентним правом, вироб¬леним Комісією і Судом стосовно ст. 10, державам — учасницям Конвенції важче дотримуватися вимоги пропорційності, ніж вимоги законності цілі. Суд заявив, що виняток повинен тлумачитися вузько, і необхідність обмеження цієї свободи на основі однієї з підстав, передбачених п. 2 ст. 10, повинна бути переконливо до¬ведена. Ця норма дуже важлива для захисту свободи преси. У британській справі Обсервер і Ґардіан Суд підкреслив: «Хоча [преса] не повинна переступати межі, встановлені, між іншим, в «інтересах національної безпеки», або для «підтримки авторитету судової влади», тим не менше її обов'язком є передача інформації та ідей, що становлять суспільний інтерес. Не тільки преса має завдання передачі такої інформації та ідей, але громадськість також має право її отримати. Якби це було інакше, преса не могла б відігравати для нас життєво необхідну роль «сторо¬жового собаки суспільства» [§ 59(b)].
Для розуміння питання «нагальна суспільна потреба» у контексті внутрішньої і зовнішньої політики держави у справі Обсервер і Ґардіан видається важливим на¬гадати тут рішення ірландського судді Велша. Цей суддя, на противагу поглядам більшості складу суддів у тій справі, висловив думку, що попередня судова забо¬рона публікації сенсації колишнього агента британської розвідки Пітера Райта становила неправомірне втручання у свободу слова. Він сказав таке: «...Газети ма¬ють право слідкувати за такою інформацією і публікувати результати своїх розслідувань тією мірою, наскільки чинять це, не входячи в конфлікт, наприклад, з національною безпекою. На цей факт не можна, однак, посилатися з метою от¬римання попередньої [судової] заборони звичайного шляху вираження їхнього погляду перед державою, як це мало місце в даній справі. Уряд, у першому запиті на заборону, пов'язав питання порушення таємності і національної безпеки таким чином, що це стерло межу поміж ними. Питання правдивості чи фальши¬вості «викриттів» не розв'язано. Мені здається, що для мети ст. 10 Конвенції публікація «викриттів» не може бути обмежена, принаймні, без твердження про їхню правдивість стороною, що його вимагає. Якщо, як це сталося [щодо сен¬саційних повідомлень того агента] в ході судового розслідування в Австралії, [британський] уряд просто «визнає правдивість», для справи позов щодо обме¬ження публікації стає спірним. Надбанням громадськості стало так багато тверд¬жень п. Райта, що це повинно було дозволити встановити їхню правдивість чи фальшивість. Ідентифікація п. Райта в якості їхнього джерела не вплинула на це питання. Приймаючи навіть правдивість основних тверджень [в сенсаційних повідомленнях Райта] — що агенти Служби Безпеки провадили незаконну діяльність — факт, який вже привселюдно обговорювався у спосіб, який не зали-
180
3. Захист прав людини та приведення української системи цього захисту...
шає місця сумніву, що п. Райт був, щонайменше, одним з джерел тих звинувачень завдяки своїм мемуарам, розмовам і телевізійним інтерв'ю. Газети, що виступа¬ють сьогодні як заявники, провадили кампанію на користь початку розслідуван¬ня у справі звинувачень, а його пізніше проведення становило подальше продов¬ження тієї кампанії. Вони не були ані безпосередньо, ані опосередковано втягнуті в утримання від п. Райта іншої інформації, яку він здобув, будучи агентом спеціальних служб. Ніщо не вказувало на те, щоб газети планували надрукувати щось інше, окрім матеріалів, безпосередньо пов'язаних з інформацією, що вже було опубліковано, по відношенню до яких не отримано заборони. «Відкриття», що п. Райт був особисто втягнутий у здійснення нібито незаконних дій, у світлі вже оприлюднених справ, важко вважати інформацією, що могла підлягати попе¬редній забороні публікацій.
Зважаючи на той факт, що твердження про таємність попереднього позову про заборону публікації, розпочатого для підтвердження, не підтверджувало ясно за¬грозу існування, насправді, порушення таємності, тобто небезпеки оприлюднен¬ня правдивих фактів, позиція Генерального прокурора, захисту якого вимагалося, залишилася на цьому етапі невідомою. На мою думку, обставини не були до¬статніми для застосування у справі заборони, що дозволяється на підставі п. 2 ст. 10 Конвенції. Є очевидним, що факти, із якими заявники бажали мати справу, стосувалися предмета, що становить значний суспільний інтерес, а, можливо, і непокоїть громадську думку. Суспільний інтерес, до якого апелював уряд, був прирівняний, як видається, до політики влади. На думку уряду, ця політика може обґрунтувати застосування будь-яких можливих зусиль для запобігання витоку інформації] зі Служби безпеки, утримування від будь-якої діяльності для розслідування обвинувачень, чи пряме переслідування п. Райта всілякими до¬ступними методами. Ця проблема належить до сфери політики і не може стано-вити підстави винесення заборони, що допускається п. 2 ст. 10. Також може бути зрозумілим, що — це не підлягало сумніву — головною метою процесу було наля¬кати осіб, які могли б, у майбутньому, спробувати оприлюднити таємниці, отри¬мані під час їхньої праці як таємних агентів або працівників Служби безпеки. Ця обставина не
У контексті свободи інформації у сфері внутрішньої і зовнішньої політики, Суд декілька разів повторював у своїх рішеннях фрагмент вироку 1976 р. у справі Хендісайд, в якій стверджувалося, що ця свобода «може застосовуватися щодо «інформації» чи «ідей», які ображають, шокують чи дратують органи держави чи будь-яку частину громадської думки. Такі, власне, вимоги плю¬ралізму, толерантності і широти поглядів, без яких немає «демократичного суспільства» [§ 49].
Суд кілька разів також стверджував, зокрема у бельгійській справі де Таїс і Ґійзельс, стосовно припустимості опублікування дуже критичного висловлюван¬ня поглядів на тему функціонування судів, що потрібно пам'ятати, що ст. 10 захи¬щає не тільки сутність ідей і вираженої інформації, але також і спосіб їхнього закріплення [§ 48].
Сфера і межі обмежень. Головною метою ст. 10 є, звичайно, захист права на свободу висловлювань. Щоб гарантувати цю свободу, Суд створив тест суворого тлумачення будь-якого з обмежень, згаданих у п. 2 ст. 10. У справі Санді Тайме (1) 1979 р. Суд стверджував, що: «Суворе тлумачення означає, що ніякі інші критерії, крім тих, які згадані в пункті винятків, не можуть бути підставою обмежень, і ці критерії, у свою чергу, повинні розумітися таким чином, щоб мова не поширюва¬лася поза межі звичайного значення. У випадку пункту винятку... принцип суво¬рого тлумачення зустрічає певні труднощі через широке значення самого пункту. Тим не менше, той пункт накладає на владу деякі ясно визначені обов'язки...» [§§ 194-195].
Іншими словами, Суд впровадив юридичний стандарт, згідно з яким у будь-якій справі, де постає питання допустимої сфери втручання в свободу слова, сво¬бода індивіда повинна бути пропорційно сприятливо збалансована з вимогами держави щодо охорони його інтересів. Приймаючи рішення у такій справі, орга¬ни Конвенції найперше перевіряють, чи втручання здійснювалося у «випадку, передбаченому правом». Тільки в разі позитивного розв'язання цього питання,
178
3. Захист прав людини та приведення української системи цього захисту...
далі визначається, чи втручання можна визнати «необхідним у демократичному суспільстві» для однієї з цілей, зазначених у ст. 10.
Вирішуючи справу Санді Тайме (1), Суд окреслив (а потім повторив, при на¬годі, в інших випадках) необхідні характерні риси національних законів (як писа¬них, так і неписаних, встановлених конституцією, законом або розпорядженням виконавчої влади) у будь-якій сфері, а це означає також і там, де йдеться про інте¬реси національної безпеки або громадського порядку. Національне право повин¬но дотримуватися також двох головних вимог: «По-перше, право повинно бути відповідно доступним: громадянин повинний бути спроможним мати вказівку, відповідну до обставин, щодо юридичних норм у даній справі. По-друге, норма не може бути розцінена як «право», якщо її не сформульовано з достатньою точністю, з тим щоб дозволити громадянину регулювати свою поведінку: він повинний бути спроможний у цих обставинах, знати наслідки, які дана дія може потягти за собою» [§ 49].
Це означає, що повідомлення про зміст норми (досяжність) і точність (перед¬бачуваність) потрібні для дотримання законності в ступені, в якому вони розумні й відповідні за даних обставин. У справі Мелоун Суд сказав, що фраза «випадок, передбачений правом» означає, що «це стосується не лише національного права, як такого, але також і якості закону, вимагаючи його сумісності з верховенством права, про що явно згадано у преамбулі Конвенції. ...Ця фраза, таким чином, має на увазі... що у національному праві повинна бути міра юридичного захисту проти довільного втручання органів влади в права гарантовані ч. 1 цієї норми... особливо там, де виконавча влада здійснюється в таємниці, ризики свавільності — очевидні...» [§ 67].
У будь-якому випадку, стверджував Суд у справі Мелоун і в шведській справі Ліндер (1987), у справах адміністрації, пов'язаних з національною безпекою і боротьбою з організованою злочинністю, в яких пункт передбачуваності не може бути точно таким же самим з огляду на ефективність охорони національної безпе¬ки і поліцейських операцій, право, тим не менше, має бути достатньо ясним. Така ясність права повинна досягатися таким чином, аби кожний громадянин міг бачи¬ти, в яких обставинах і на яких підставах влада має право втручатися в його права і свободи, які захищаються Конвенцією. У справі Ліндер Суд сказав, що: «В оцінці того, чи критерій передбачуваності задоволений, можуть бути також взяті до уваги інструкції і адміністративна практика, які не мають статусу матеріального права, настільки, щоб ті, кого це стосується, достатнім чином розуміли їхній зміст» [§ 51].
У справі Ліндер Суд розглядав таке питання: чи використання інформації, що зберігається в таємному реєстрі поліції безпеки, при оцінці придатності людини для обіймання посади, важливої для національної безпеки, становило порушен¬ня права заявника на повагу його приватного життя. Суд дав на це запитання та¬ку відповідь: «Там, де виконання закону складається із таємних заходів, недоступ¬них для дослідження заінтересованими особами або суспільством в цілому, закон безпосередньо, на противагу супутній адміністративній практиці, повинен з достатньою чіткістю вказати сферу поширення свободи, визнану відповідною владою, з огляду на законність мети застосування даних заходів, що застосову¬ються з цього питання для того, щоб забезпечити адекватний захист особі від свавільного втручання» [§ 50].
Законність мети, необхідної в демократичному суспільстві. Цей пункт у більшості справ використовувався з метою підтвердження того, чи існувала «невідкладна суспільна потреба» (pressingsocial need) при накладанні державою обмеження в об¬ставинах, що склалися в даній справі. У справах, що стосуються ст. 10, це поняття
179
Енциклопедичний довідник майбутнього адвоката
повинно пов'язуватися з одним чи кількома особливими пунктами, передбачени¬ми п. 2 цієї статті. У перспективі внутрішньої й зовнішньої політики держави та¬кими пунктами можуть бути: «національна безпека», «територіальна цілісність», «громадська безпека», «охорона порядку або запобігання злочинам», «запобігання розголошенню конфіденційної інформації» і «підтримання авторитету і безсто¬ронності суду». Визначення балансу пропорційності будь-якого з тих пунктів і свободи вираження поглядів не належить до відання національної влади без мож-ливості оцінки Судом. Як, наприклад, у справі Клас та інші: «Договірні сторони не мають необмеженого розсуду ... Держави-учасниці не можуть... застосовувати будь-які заходи, які вони вважають відповідними» [§ 49].
Це означає, що кожний правомочний судовий вирок у справах щодо свободи інформації повинен особливо залежати від обставин справи. Чим сильніше спра¬ва стосується характеру свободи висловлювань, тим більш вагомою повинна бути причина втручання з боку органів влади. Згідно з прецедентним правом, вироб¬леним Комісією і Судом стосовно ст. 10, державам — учасницям Конвенції важче дотримуватися вимоги пропорційності, ніж вимоги законності цілі. Суд заявив, що виняток повинен тлумачитися вузько, і необхідність обмеження цієї свободи на основі однієї з підстав, передбачених п. 2 ст. 10, повинна бути переконливо до¬ведена. Ця норма дуже важлива для захисту свободи преси. У британській справі Обсервер і Ґардіан Суд підкреслив: «Хоча [преса] не повинна переступати межі, встановлені, між іншим, в «інтересах національної безпеки», або для «підтримки авторитету судової влади», тим не менше її обов'язком є передача інформації та ідей, що становлять суспільний інтерес. Не тільки преса має завдання передачі такої інформації та ідей, але громадськість також має право її отримати. Якби це було інакше, преса не могла б відігравати для нас життєво необхідну роль «сторо¬жового собаки суспільства» [§ 59(b)].
Для розуміння питання «нагальна суспільна потреба» у контексті внутрішньої і зовнішньої політики держави у справі Обсервер і Ґардіан видається важливим на¬гадати тут рішення ірландського судді Велша. Цей суддя, на противагу поглядам більшості складу суддів у тій справі, висловив думку, що попередня судова забо¬рона публікації сенсації колишнього агента британської розвідки Пітера Райта становила неправомірне втручання у свободу слова. Він сказав таке: «...Газети ма¬ють право слідкувати за такою інформацією і публікувати результати своїх розслідувань тією мірою, наскільки чинять це, не входячи в конфлікт, наприклад, з національною безпекою. На цей факт не можна, однак, посилатися з метою от¬римання попередньої [судової] заборони звичайного шляху вираження їхнього погляду перед державою, як це мало місце в даній справі. Уряд, у першому запиті на заборону, пов'язав питання порушення таємності і національної безпеки таким чином, що це стерло межу поміж ними. Питання правдивості чи фальши¬вості «викриттів» не розв'язано. Мені здається, що для мети ст. 10 Конвенції публікація «викриттів» не може бути обмежена, принаймні, без твердження про їхню правдивість стороною, що його вимагає. Якщо, як це сталося [щодо сен¬саційних повідомлень того агента] в ході судового розслідування в Австралії, [британський] уряд просто «визнає правдивість», для справи позов щодо обме¬ження публікації стає спірним. Надбанням громадськості стало так багато тверд¬жень п. Райта, що це повинно було дозволити встановити їхню правдивість чи фальшивість. Ідентифікація п. Райта в якості їхнього джерела не вплинула на це питання. Приймаючи навіть правдивість основних тверджень [в сенсаційних повідомленнях Райта] — що агенти Служби Безпеки провадили незаконну діяльність — факт, який вже привселюдно обговорювався у спосіб, який не зали-
180
3. Захист прав людини та приведення української системи цього захисту...
шає місця сумніву, що п. Райт був, щонайменше, одним з джерел тих звинувачень завдяки своїм мемуарам, розмовам і телевізійним інтерв'ю. Газети, що виступа¬ють сьогодні як заявники, провадили кампанію на користь початку розслідуван¬ня у справі звинувачень, а його пізніше проведення становило подальше продов¬ження тієї кампанії. Вони не були ані безпосередньо, ані опосередковано втягнуті в утримання від п. Райта іншої інформації, яку він здобув, будучи агентом спеціальних служб. Ніщо не вказувало на те, щоб газети планували надрукувати щось інше, окрім матеріалів, безпосередньо пов'язаних з інформацією, що вже було опубліковано, по відношенню до яких не отримано заборони. «Відкриття», що п. Райт був особисто втягнутий у здійснення нібито незаконних дій, у світлі вже оприлюднених справ, важко вважати інформацією, що могла підлягати попе¬редній забороні публікацій.
Зважаючи на той факт, що твердження про таємність попереднього позову про заборону публікації, розпочатого для підтвердження, не підтверджувало ясно за¬грозу існування, насправді, порушення таємності, тобто небезпеки оприлюднен¬ня правдивих фактів, позиція Генерального прокурора, захисту якого вимагалося, залишилася на цьому етапі невідомою. На мою думку, обставини не були до¬статніми для застосування у справі заборони, що дозволяється на підставі п. 2 ст. 10 Конвенції. Є очевидним, що факти, із якими заявники бажали мати справу, стосувалися предмета, що становить значний суспільний інтерес, а, можливо, і непокоїть громадську думку. Суспільний інтерес, до якого апелював уряд, був прирівняний, як видається, до політики влади. На думку уряду, ця політика може обґрунтувати застосування будь-яких можливих зусиль для запобігання витоку інформації] зі Служби безпеки, утримування від будь-якої діяльності для розслідування обвинувачень, чи пряме переслідування п. Райта всілякими до¬ступними методами. Ця проблема належить до сфери політики і не може стано-вити підстави винесення заборони, що допускається п. 2 ст. 10. Також може бути зрозумілим, що — це не підлягало сумніву — головною метою процесу було наля¬кати осіб, які могли б, у майбутньому, спробувати оприлюднити таємниці, отри¬мані під час їхньої праці як таємних агентів або працівників Служби безпеки. Ця обставина не
