Концепция законопроекта направлена на формализацию организационной деятельности контрольно-надзорной деятельности в стране, и в законопроекте устанавливается достаточно много положительных организационных нововведений, однако они не решают по существу задачу формирования стратегии контрольно-надзорной деятельности в стране и эффективности осуществления государственного контроля.
В разделе законопроекта, посвященном анализу международного опыта, справедливо отмечается: «опыт зарубежных стран указывает, что наиболее эффективно проблемы государственного контроля (надзора) решаются в рамках создания единой национальной системы контроля». В данном законопроекте задача создания единой системы государственного контроля хотя и ставится, но не решается, ограничиваясь лишь установлением правил организации и осуществления технологии государственного и муниципального контроля. То есть, законопроект не предполагает формирования базовых основ для формирования политики государства в сфере контрольно-надзорной деятельности, которая должна иметь четкие цели и планы их достижения, а также институциональный механизм постоянной актуализации данных долгосрочных целей и планов их достижения.
Законодательное разграничение понятий «контроля» и «надзора», предусматриваемое законопроектом, вносит достаточно ощутимый вклад в решение проблем данной сферы, как и введение понятия «риск-ориентированного контроля».
В то же время принятие закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», основанного на Концепции данного законопроекта, формально будет означать, что в России существует система государственного контроля, но, по существу, проблема просто дезавуируется, поскольку формирования в России единой системы финансового государственного контроля после принятия анализируемого законопроекта не последует. В частности, это обусловлено тем, что реально не прописаны механизмы контроля государством за движением финансовых потоков в экономике России, то есть государство по существу утрачивает главные рычаги своего влияния на экономический рост страны.
После принятия рассматриваемого законопроекта в представленном виде остаются нерешенными главные проблемы.
Первая проблема связана с тем, что до настоящего момента в современной отечественной экономической литературе отсутствует единая точка зрения в отношении содержания, как самого государственного финансового контроля, так и его форм, методов и типов. В результате в понятийном аппарате государственного и муниципального финансового контроля происходит терминологическое смешение целого ряда определений. Тревогу вызывает то, что это характерно и для наших законодательных, и иных нормативно-правовых актов. Поэтому необходимо дать очень ясную трактовку целого ряда дефиниций, связанных с экономическим содержанием государственного контроля на законодательном уровне. Для системы государственного контроля целесообразно разработать специальный глоссарий терминов и понятий, где как раз четко определить содержание каждого термина и понятия.
Вторая проблема заключается в том, что недостаточно зафиксировать существование в стране внутреннего и внешнего финансового контроля, необходимо развивать систему внутреннего контроля. Иначе говоря, на законодательном уровне в настоящее время предоставлено право, но не обязательство органов исполнительной власти и местной администрации создавать указанные подразделения внутреннего контроля. И таким образом законодательно подчеркивается, что внутренний контроль – не обязательно наличие специального структурного подразделения, а в конечном итоге – это процесс учета и контроля.
Следует отметить, что в ряде федеральных органов исполнительной власти, ведомственные стандарты и методики контроля внедряются достаточно активно, особенно в части оценки рисков, и создаются определенные системы внутреннего контроля. Но поскольку система внутреннего контроля – это и внутренняя процедура предотвращения ошибок и нарушения действующего законодательства, то в законе о государственном контроле подобные положения должны наглядно найти свое отражение. Функционирование в бюджетной сфере качественной системы внутреннего контроля – это, безусловно, залог целевого использования бюджетных средств, залог эффективности и результативности бюджетных расходов.
Третья проблема заключается в том, что в организационном плане у контрольно-счетных органов отсутствует необходимая централизованная информационная база данных. В этой связи не представляется возможным вести речь о единой системе контрольно-надзорной деятельности для всей страны. Необходимость создания и использования такой базы должна быть предусмотрена в законе.
Четвертая проблема – это отсутствие в системе государственного контроля законодательной базы по осуществлению контроля за деятельностью государственных корпораций и компаний. Согласно федеральным законам, в соответствии с которыми создано восемь государственных корпораций, проверки годовой бухгалтерской отчетности осуществляются на конкурсной основе и аудиторской организацией. Хотя формально их проверку осуществляет Счетная палата РФ, в действительности эти огромные финансовые потоки проходят за пределами государственного контроля.
С учетом несовершенства положений, описываемых вышеуказанной концепцией важным вопросом, широко обсуждаемым сегодня в экономической литературе, по-прежнему, остается проблема создания единой правовой базы для системы государственного финансового контроля России. В настоящий момент система государственного финансового контроля в Российской Федерации представлена большим количеством контролирующих органов, осуществляющих разрозненные функции, и чья деятельность в своей основе опирается на широкий перечень не связанных друг с другом законодательных и нормативных актов.
В экономической литературе среди исследователей продолжается дискуссия о путях создания правовой базы государственного финансового контроля: часть авторов полагает необходимой разработку единого федерального закона о государственном финансовом контроле, другая выступает за то, чтобы указанный закон дополнялся законом об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Рассматривая проблематику данной дискуссии представляется верной точка зрения о существовании обоих указанных законодательных актов, располагающих различными сферами правового регулирования государственного финансового контроля. Вызывает ряд сомнений тот факт, что единому федеральному закону о государственном финансовом контроле удастся урегулировать весь спектр актуальных вопросов современного финансового контроля в Российской Федерации, в особенности, унифицировать порядок организации и деятельности региональных контрольно-счетных органов. Наиболее ярким показателем сложности принятия оптимальных решений в условиях данной проблематики является тот факт, что подобная дискуссия, затрагивающая вопросы потребности выработки в Российской Федерации единой концепции государственного финансового контроля исчисляется в своей продолжительности десятилетием.
Каким бы результатом ни завершилась рассматриваемая дискуссия о путях создания правовой базы государственного финансового контроля в России, российское законодательство испытывает острую необходимость утверждения на законодательном уровне понятий «аудит» и «аудит эффективности», как разновидностей видов государственного финансового контроля.
Изначально возникновение аудита эффективности как формы государственного финансового контроля было документально зафиксировано в «Лимской декларации руководящих принципов контроля», которую утвердил IX Конгресс Международной организации высших контрольных органов в 1977 году. Указанная декларация отмечала наряду с важностью проведения финансового аудита особое значение оценки эффективности и экономичности использования средств государства. Подобная оценка объективно должна охватывать деятельность организационной и административной систем, процесс управленческих решений по расходованию государственных ресурсов.
Исторически можно выделить ряд основополагающих причин, оказавших существенное влияние на закономерное и стремительное распространение такой разновидности государственного финансового контроля как аудит эффективности.
Первая группа причин связывает широкое распространение аудита эффективности с качественными сдвигами развития социально-экономической, политической и институциональной жизни общества, наблюдаемых как результат закономерной эволюции большинства развитых стран во второй половине XX века.
Вторая группа причин связана с активным формированием в данный период времени в промышленно развитых странах отлаженных механизмов контроля финансовой отчетности, основанных на общепринятых принципах и четких правовых нормах, что способствовало росту уровня прозрачности бюджетного процесса, а также повышению степени публичного
