вимагати прийняття імплементаційного законодавства з тим, щоб вони могли бути застосовані національними судами. Це пов'язано з існуванням двох основних моделей імпле¬ментації норм міжнародного права. Наявність цих моделей обумовлена характе¬ром самих норм. Будь-яку норму міжнародного права можна віднести або до самовиконуваних, або до несамовиконуваних.
Визначення того, чи є міжнародний договір самовиконуваним (self executing) має важливе значення для його застосування в національній правовій системі.
Вперше в міжнародному праві питання про самовиконуваність або несамови-конуваність договорів було розглянуто Постійною Палатою міжнародного право¬суддя у справі Jurisdiction of the Courts of Danzig. Суть справи полягала у визначенні, чи можуть міжнародні договори безпосередньо створювати права і обов'язки для суб'єктів національного права. За даною справою Палата, зокрема, визначила: «Відповідно до існуючого принципу міжнародного права, міжнародні договори не можуть створювати прямі права і обов'язки для приватних осіб... Проте не
104
3. Захист прав людини та приведення української системи цього захисту...
викликає сумнівів той факт, що сам об'єкт міжнародного договору може поляга¬ти в прийнятті сторонами певних норм, що створюють індивідуальні права і обов'язки, які підлягають захисту в національних судах». У цьому випадку йшло¬ся про несамовиконувані норми міжнародного права, які не можуть бути безпо¬середньо реалізовані у процесі врегулювання відносин усередині держави без спеціального законодавства, в якому буде закріплений сам механізм їх реалізації, конкретні кроки з імплементації.
У науці міжнародного права існує декілька підходів до визначення природи і ха-рактеру самовиконуваних договорів. Серед них слід виокремити чотири основні:
1. Концепція, згідно з якою міжнародний договір є угодою двох держав, а не законодавчим актом. Тому міжнародний договір може вважатися самовиконува-ним лише в тому випадку, якщо держави погодяться на це під час його укладання і висновок про його самовиконуваність буде безпосередньо виходити з його змісту. Відповідно, несамовиконуваними є договори, які не спрямовані на те, щоб установлювати права та обов'язки окремих осіб, а навпаки — визначають, що такі права та обов'язки повинні передбачатися імплементаційними актами національного законодавства.
2. Концепція, представники якої розглядають самовиконуваність або несамо-виконуваність міжнародних договорів як характеристику, що існує незалежно від волевиявлення держав, які уклали цей договір, незалежно від їхнього наміру приймати або не приймати імплементаційне законодавство. Згідно з цією концепцією договори є самовиконуваними, якщо вони встановлюють конкретні зобов'язання, а не декларативні положення. Якщо договір містить виключно дек-ларативні положення, він не може бути застосований як чинне право в національному суді.
3. Концепція, яка грунтується на позиції, що договір є несамовиконуваним, якщо він спрямований на встановлення правових положень, що входять до сфе¬ри виключного правового регулювання парламентом.
4. Концепція, відповідно до якої самовиконуваність міжнародних договорів визначається у такий саме спосіб, як і у випадку з актами внутрішньодержавного права, оскільки міжнародний договір є частиною національного законодавства.
Проте на практиці виникла необхідність в синтезованому підході до визначен¬ня самовиконуваності міжнародного договору. Такий підхід був розроблений Судом Європейського Союзу, який у своїй практиці виходить із того, що не всі міжнародні договори, які входять до внутрішнього права, можуть безпосередньо застосовуватися в судочинстві для захисту відповідних прав та інтересів приват¬них осіб. Отже, суд повинен самостійно встановити, чи можливе пряме застосу-вання його положень.
Самовиконувані норми (або норми прямої дії) не вимагають конкретизації і вживання додаткових законодавчих заходів з боку держави для їх реалізації на національному рівні. Це готові до застосування правила, за допомогою яких мо¬жуть бути врегульовані правовідносини за участю суб'єктів національного права. У цьому випадку достатньо акта ратифікації, що означатиме визнання обов'язко-вості міжнародного договору для держави. Процес реалізації самовиконуваних норм міжнародних договорів ідентичний реалізації норм національного права.
Процес імплементації несамовиконуваних норм міжнародного права склад¬ніший. Несамовиконувана норма, як правило, передбачає, який фактичний результат досягатиметься у процесі її реалізації, а також може вказувати на кон¬кретні заходи, яких повинна вжити держава-учасниця відповідного міжнародно¬го договору для досягнення таких результатів і виконання передбачених цим
105
Енциклопедичний довідник майбутнього адвоката
договором зобов'язань. Це можуть бути насамперед законодавчі заходи (ухвален¬ня нових законодавчих актів, внесення змін до тих, що є чинними, або їх скасу¬вання). Проте вжиття таких заходів лише з боку держави не достатньо для того, щоб норма була реалізована, а зобов'язання за договором виконані. Як зазна¬чається в юридичній літературі, механізм імплементації норм міжнародного права не завершується законодавчими заходами держави, а передбачає проведен-ня цілої низки заходів правозастосовного характеру.
Таким чином, після того, як держава визнала для себе обов'язковість норми міжнародного права, яка є самовиконуваною (шляхом ратифікації, приєднання тощо), вона може бути безпосередньо застосована без звернення до національно¬го законодавства у разі виникнення фактичної ситуації, на яку поширюється дія цієї норми. Щодо несамовиконуваних норм міжнародного права, то після вклю¬чення їх до національної правової системи держава повинна прийняти низку нормативно-правових актів, положення яких конкретизуватимуть ці норми. Тільки після цього несамовиконувані норми міжнародного акта можуть застосо-вуватися для врегулювання відносин усередині держави і лише разом із нормами національного законодавства, що їх конкретизують.
Необхідно відзначити, що міжнародна практика в більшості випадків дотри¬мується положення про свободу вибору державами засобів імплементації міжна¬родного договору. Це положення є офіційно визнаним у системі ООН. Способи, за допомогою яких держава виконує положення міжнародної угоди, установлю¬ються дискреційним шляхом (на власний розсуд) компетентними органами та установами. Проте в багатьох міжнародно-правових актах визначаються загальні умови імплементаційної діяльності держави. Так, Міжнародний пакт про гро-мадянські і політичні права передбачає, що держава у випадках, коли відповідні положення ще не закріплені законодавством або іншими актами, бере на себе зо¬бов'язання вжити необхідних заходів відповідно до конституційної процедури для видання законодавства або інших актів, необхідних для втілення в життя прав, що визнаються Пактом (п. 2 ст. 2 Пакту).
Радянська правова доктрина і практика не визнавала конструкцію самовико-нуваних міжнародних договорів. Такий підхід був пов'язаний із тим, що суб'єктом міжнародного права (а значить і суб'єктом, який наділяється правами і має обов'язки відповідно до норм міжнародного права) визнавалася виключно держа¬ва, а не її громадяни, органи державної влади та місцевого самоврядування, інші суб'єкти внутрішньодержавних відносин. Тому вважалося, що для імплементації норм міжнародного права необхідне перетворення міжнародно-правової норми, що зобов'язує лише держави, на норму національного права, що «регулює відно¬сини між такими суб'єктами, як органи держави, організації, установи, відомства, юридичні особи, посадовці, громадяни». Радянська юридична наука виходила з того, що ратифікація будь-якого міжнародного договору, набуття ним чинності зовсім не означають, що міжнародний договір тим самим набув характеру джере-ла внутрішньодержавного права прямої дії, тобто акта, який зобов'язані виконува¬ти і громадяни, і юридичні особи, а суди та інші органи держави застосовувати.
Сьогодні негативний вплив цього підходу виявляється в тому, що застосуван¬ня норм міжнародного договору за наявності норм внутрішньодержавного права, які регулюють ті ж самі відносини, вважається факультативним. Поширеною є думка, що суддя за своїм бажанням, може використовувати такі норми міжнарод¬ного договору лише для додаткового аргументування своєї позиції у конкретній справі. Такий підхід перешкоджає імплементації положень міжнародних дого-ворів і, як результат, виконанню Україною взятих на себе відповідно до них
106
3. Захист прав людини та приведення української системи цього захисту...
зобов'язань. Це суперечить одному з принципів міжнародних відносин — прин¬ципу добросовісного виконання зобов'язань, що випливають з укладених міжна¬родних договорів. На цю проблему звертають увагу члени Комітету ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок. Вони підкреслюють той негативний факт, що судді всіх систем — як тих, що визнають міжнародні договори частиною національного законодавства, так і тих, що вимагають ухвалення додаткових за¬конодавчих актів, — практично не враховують у своїй практиці положення міжнародних договорів. При цьому відповідні конституційні положення не є єди¬ною підставою для застосування міжнародних договорів. Багато в чому можли¬вість впливу міжнародних договорів з прав людини на національну правову систему залежить від готовності до цього судової влади конкретної держави.
Усе викладене вище дає змогу виокремити наступні підстави застосування судами України норм міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких нада¬на Верховною Радою України (зокрема Конвенції про ліквідацію усіх форм дис¬кримінації щодо жінок):
1) конституційне положення (ст. 9 Конституції України), відповідно до якого такі договори є частиною національного законодавства;
2) загальновизнаний принцип міжнародного права про сумлінне виконання зобов'язань, узятих на себе державою, що ратифікувала відповідний договір;
3) положення законів України, які визнають міжнародні договори частиною національного законодавства та їх пріоритет над нормами внутрішньодержавних законів;
4) процесуальні норми, які прямо встановлюють, що суди ухвалюють рішен¬ня, ґрунтуючись на нормах Конституції, міжнародних договорів і законів;
5) позиція найвищих органів судової влади України;
6) позиція міжнародних організацій, членом яких є Україна, а також тих, вступ до яких є пріоритетним напрямом зовнішньої політики України (наприклад, Європейського Союзу).
Слід виокремити дві основні форми застосування норм міжнародних дого¬ворів у процесі врегулювання відносин усередині держави:
1) самостійне застосування норм міжнародного договору;
2) спільне застосування норм міжнародного договору і «споріднених» норм національного законодавства.
Перша форма включає: а) застосування норм міжнародного права за наяв¬ності в акті внутрішнього законодавства прямого відсилання до нього; б) застосу¬вання норми міжнародного договору для врегулювання внутрішньодержавних відносин за наявності прогалини у внутрішньому законодавстві; в) застосування норми міжнародного договору у разі колізії з нормою внутрішнього законодавст¬ва, що регулює ті самі відносини.
Друга форма включає: а) паралельне рівнозначне застосування норми міжна¬родного договору і норми внутрішнього законодавства, що регулюють одні й ті самі відносини і не суперечать одне одному; б) застосування норми міжнародно¬го договору і норми внутрішнього законодавства, що конкретизує норму міжна¬родного договору.
Слід зазначити, що застосування самовиконуваних норм міжнародного догово¬ру може відбуватися в будь-якій із зазначених форм. Несамовиконувані норми мо¬жуть застосовуватися лише спільно з нормами внутрішнього законодавства, спря¬мованими на їх конкретизацію та імплементацію (остання із зазначених форм).
Необхідно підкреслити, що значення Конвенції про ліквідацію усіх форм дис¬кримінації щодо жінок не повинне зводитися виключно до можливості застосу-
Визначення того, чи є міжнародний договір самовиконуваним (self executing) має важливе значення для його застосування в національній правовій системі.
Вперше в міжнародному праві питання про самовиконуваність або несамови-конуваність договорів було розглянуто Постійною Палатою міжнародного право¬суддя у справі Jurisdiction of the Courts of Danzig. Суть справи полягала у визначенні, чи можуть міжнародні договори безпосередньо створювати права і обов'язки для суб'єктів національного права. За даною справою Палата, зокрема, визначила: «Відповідно до існуючого принципу міжнародного права, міжнародні договори не можуть створювати прямі права і обов'язки для приватних осіб... Проте не
104
3. Захист прав людини та приведення української системи цього захисту...
викликає сумнівів той факт, що сам об'єкт міжнародного договору може поляга¬ти в прийнятті сторонами певних норм, що створюють індивідуальні права і обов'язки, які підлягають захисту в національних судах». У цьому випадку йшло¬ся про несамовиконувані норми міжнародного права, які не можуть бути безпо¬середньо реалізовані у процесі врегулювання відносин усередині держави без спеціального законодавства, в якому буде закріплений сам механізм їх реалізації, конкретні кроки з імплементації.
У науці міжнародного права існує декілька підходів до визначення природи і ха-рактеру самовиконуваних договорів. Серед них слід виокремити чотири основні:
1. Концепція, згідно з якою міжнародний договір є угодою двох держав, а не законодавчим актом. Тому міжнародний договір може вважатися самовиконува-ним лише в тому випадку, якщо держави погодяться на це під час його укладання і висновок про його самовиконуваність буде безпосередньо виходити з його змісту. Відповідно, несамовиконуваними є договори, які не спрямовані на те, щоб установлювати права та обов'язки окремих осіб, а навпаки — визначають, що такі права та обов'язки повинні передбачатися імплементаційними актами національного законодавства.
2. Концепція, представники якої розглядають самовиконуваність або несамо-виконуваність міжнародних договорів як характеристику, що існує незалежно від волевиявлення держав, які уклали цей договір, незалежно від їхнього наміру приймати або не приймати імплементаційне законодавство. Згідно з цією концепцією договори є самовиконуваними, якщо вони встановлюють конкретні зобов'язання, а не декларативні положення. Якщо договір містить виключно дек-ларативні положення, він не може бути застосований як чинне право в національному суді.
3. Концепція, яка грунтується на позиції, що договір є несамовиконуваним, якщо він спрямований на встановлення правових положень, що входять до сфе¬ри виключного правового регулювання парламентом.
4. Концепція, відповідно до якої самовиконуваність міжнародних договорів визначається у такий саме спосіб, як і у випадку з актами внутрішньодержавного права, оскільки міжнародний договір є частиною національного законодавства.
Проте на практиці виникла необхідність в синтезованому підході до визначен¬ня самовиконуваності міжнародного договору. Такий підхід був розроблений Судом Європейського Союзу, який у своїй практиці виходить із того, що не всі міжнародні договори, які входять до внутрішнього права, можуть безпосередньо застосовуватися в судочинстві для захисту відповідних прав та інтересів приват¬них осіб. Отже, суд повинен самостійно встановити, чи можливе пряме застосу-вання його положень.
Самовиконувані норми (або норми прямої дії) не вимагають конкретизації і вживання додаткових законодавчих заходів з боку держави для їх реалізації на національному рівні. Це готові до застосування правила, за допомогою яких мо¬жуть бути врегульовані правовідносини за участю суб'єктів національного права. У цьому випадку достатньо акта ратифікації, що означатиме визнання обов'язко-вості міжнародного договору для держави. Процес реалізації самовиконуваних норм міжнародних договорів ідентичний реалізації норм національного права.
Процес імплементації несамовиконуваних норм міжнародного права склад¬ніший. Несамовиконувана норма, як правило, передбачає, який фактичний результат досягатиметься у процесі її реалізації, а також може вказувати на кон¬кретні заходи, яких повинна вжити держава-учасниця відповідного міжнародно¬го договору для досягнення таких результатів і виконання передбачених цим
105
Енциклопедичний довідник майбутнього адвоката
договором зобов'язань. Це можуть бути насамперед законодавчі заходи (ухвален¬ня нових законодавчих актів, внесення змін до тих, що є чинними, або їх скасу¬вання). Проте вжиття таких заходів лише з боку держави не достатньо для того, щоб норма була реалізована, а зобов'язання за договором виконані. Як зазна¬чається в юридичній літературі, механізм імплементації норм міжнародного права не завершується законодавчими заходами держави, а передбачає проведен-ня цілої низки заходів правозастосовного характеру.
Таким чином, після того, як держава визнала для себе обов'язковість норми міжнародного права, яка є самовиконуваною (шляхом ратифікації, приєднання тощо), вона може бути безпосередньо застосована без звернення до національно¬го законодавства у разі виникнення фактичної ситуації, на яку поширюється дія цієї норми. Щодо несамовиконуваних норм міжнародного права, то після вклю¬чення їх до національної правової системи держава повинна прийняти низку нормативно-правових актів, положення яких конкретизуватимуть ці норми. Тільки після цього несамовиконувані норми міжнародного акта можуть застосо-вуватися для врегулювання відносин усередині держави і лише разом із нормами національного законодавства, що їх конкретизують.
Необхідно відзначити, що міжнародна практика в більшості випадків дотри¬мується положення про свободу вибору державами засобів імплементації міжна¬родного договору. Це положення є офіційно визнаним у системі ООН. Способи, за допомогою яких держава виконує положення міжнародної угоди, установлю¬ються дискреційним шляхом (на власний розсуд) компетентними органами та установами. Проте в багатьох міжнародно-правових актах визначаються загальні умови імплементаційної діяльності держави. Так, Міжнародний пакт про гро-мадянські і політичні права передбачає, що держава у випадках, коли відповідні положення ще не закріплені законодавством або іншими актами, бере на себе зо¬бов'язання вжити необхідних заходів відповідно до конституційної процедури для видання законодавства або інших актів, необхідних для втілення в життя прав, що визнаються Пактом (п. 2 ст. 2 Пакту).
Радянська правова доктрина і практика не визнавала конструкцію самовико-нуваних міжнародних договорів. Такий підхід був пов'язаний із тим, що суб'єктом міжнародного права (а значить і суб'єктом, який наділяється правами і має обов'язки відповідно до норм міжнародного права) визнавалася виключно держа¬ва, а не її громадяни, органи державної влади та місцевого самоврядування, інші суб'єкти внутрішньодержавних відносин. Тому вважалося, що для імплементації норм міжнародного права необхідне перетворення міжнародно-правової норми, що зобов'язує лише держави, на норму національного права, що «регулює відно¬сини між такими суб'єктами, як органи держави, організації, установи, відомства, юридичні особи, посадовці, громадяни». Радянська юридична наука виходила з того, що ратифікація будь-якого міжнародного договору, набуття ним чинності зовсім не означають, що міжнародний договір тим самим набув характеру джере-ла внутрішньодержавного права прямої дії, тобто акта, який зобов'язані виконува¬ти і громадяни, і юридичні особи, а суди та інші органи держави застосовувати.
Сьогодні негативний вплив цього підходу виявляється в тому, що застосуван¬ня норм міжнародного договору за наявності норм внутрішньодержавного права, які регулюють ті ж самі відносини, вважається факультативним. Поширеною є думка, що суддя за своїм бажанням, може використовувати такі норми міжнарод¬ного договору лише для додаткового аргументування своєї позиції у конкретній справі. Такий підхід перешкоджає імплементації положень міжнародних дого-ворів і, як результат, виконанню Україною взятих на себе відповідно до них
106
3. Захист прав людини та приведення української системи цього захисту...
зобов'язань. Це суперечить одному з принципів міжнародних відносин — прин¬ципу добросовісного виконання зобов'язань, що випливають з укладених міжна¬родних договорів. На цю проблему звертають увагу члени Комітету ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок. Вони підкреслюють той негативний факт, що судді всіх систем — як тих, що визнають міжнародні договори частиною національного законодавства, так і тих, що вимагають ухвалення додаткових за¬конодавчих актів, — практично не враховують у своїй практиці положення міжнародних договорів. При цьому відповідні конституційні положення не є єди¬ною підставою для застосування міжнародних договорів. Багато в чому можли¬вість впливу міжнародних договорів з прав людини на національну правову систему залежить від готовності до цього судової влади конкретної держави.
Усе викладене вище дає змогу виокремити наступні підстави застосування судами України норм міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких нада¬на Верховною Радою України (зокрема Конвенції про ліквідацію усіх форм дис¬кримінації щодо жінок):
1) конституційне положення (ст. 9 Конституції України), відповідно до якого такі договори є частиною національного законодавства;
2) загальновизнаний принцип міжнародного права про сумлінне виконання зобов'язань, узятих на себе державою, що ратифікувала відповідний договір;
3) положення законів України, які визнають міжнародні договори частиною національного законодавства та їх пріоритет над нормами внутрішньодержавних законів;
4) процесуальні норми, які прямо встановлюють, що суди ухвалюють рішен¬ня, ґрунтуючись на нормах Конституції, міжнародних договорів і законів;
5) позиція найвищих органів судової влади України;
6) позиція міжнародних організацій, членом яких є Україна, а також тих, вступ до яких є пріоритетним напрямом зовнішньої політики України (наприклад, Європейського Союзу).
Слід виокремити дві основні форми застосування норм міжнародних дого¬ворів у процесі врегулювання відносин усередині держави:
1) самостійне застосування норм міжнародного договору;
2) спільне застосування норм міжнародного договору і «споріднених» норм національного законодавства.
Перша форма включає: а) застосування норм міжнародного права за наяв¬ності в акті внутрішнього законодавства прямого відсилання до нього; б) застосу¬вання норми міжнародного договору для врегулювання внутрішньодержавних відносин за наявності прогалини у внутрішньому законодавстві; в) застосування норми міжнародного договору у разі колізії з нормою внутрішнього законодавст¬ва, що регулює ті самі відносини.
Друга форма включає: а) паралельне рівнозначне застосування норми міжна¬родного договору і норми внутрішнього законодавства, що регулюють одні й ті самі відносини і не суперечать одне одному; б) застосування норми міжнародно¬го договору і норми внутрішнього законодавства, що конкретизує норму міжна¬родного договору.
Слід зазначити, що застосування самовиконуваних норм міжнародного догово¬ру може відбуватися в будь-якій із зазначених форм. Несамовиконувані норми мо¬жуть застосовуватися лише спільно з нормами внутрішнього законодавства, спря¬мованими на їх конкретизацію та імплементацію (остання із зазначених форм).
Необхідно підкреслити, що значення Конвенції про ліквідацію усіх форм дис¬кримінації щодо жінок не повинне зводитися виключно до можливості застосу-
