В 1922 г., когда места лишения свободы вошли в систему НКВД РСФСР, была проведена новая реформа деятельности распределительных комиссий, негативно охарактеризованная в печати. По Временному положению о Главном управлении местами заключения от 3 ноября 1922 г. распределительные комиссии создавались как узко ведомственные организации и состояли из начальника управления, члена президиума губернского суда и начальника мест лишения свободы. Реформированные таким образом распредкомиссии после обследования их деятельности в 1923 г. комиссией ЦКК ВКП(б) подверглись критике за оторванность от общественности и бюрократический характер работы[863]. Все чаще стали высказываться мысли о создании
Исходя из анализа законодательства, необходимо отметить, что строго говоря наблюдательные комиссии возникли еще до принятия первого Исправительно-трудового кодекса РСФСР 1924 г. Они упоминаются в Положении об общих местах заключения 1920 г. и в Уголовном кодексе РСФСР 1922 г. (ст. 51). Но правовой статус этих учреждений был окончательно определен все же в ИТК 1924 г.
Следовательно, Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1924 г. создал систему сосуществования как распределительных комиссий при губернских инспекциях мест лишения свободы, так и наблюдательных комиссий при местах лишения свободы. Цель системы очевидна – разгрузить распределительные комиссии и приблизить их деятельность непосредственно к местам лишения свободы. А загрузка их была действительно достаточно велика. Например, информационный доклад Уральской областной распределительной комиссии за IV кв. 1925 г. содержит следующие данные: «…разобрано 2053 ходатайств заключенных, их них распределено по местам заключения в соответствии ст. 16 Исправительно-трудового кодекса – 10 человек, переведено из одного разряда в другой, в порядке п. 2 ст. 16–4 человека… снята строгая изоляция со 185 человек. Кроме того, ввиду массовой загрузки Распредкомиссии материалами по ходатайствам заключенных с целью разгрузки работ 4-х окружных Распредкомиссии; а именно: Свердловской, Пермской, Челябинской и Тюменской – организованы 3 окружные, дополнительные Распредкомиссии в округах Уральской области: Златоусте, Тобольске и Нижнем Тагиле»[864].
Как уже отмечалось, Исправительно-трудовой кодекс 1924 г. помимо распределительных предусматривал создание наблюдательных комиссий. Каждая из комиссий имела самостоятельный круг функций, но по большинству вопросов их взаимоотношения являлись инстанционными, когда наблюдательные комиссии только подготавливали материалы для распределительных комиссий. Обе комиссии работали с участием прокурорского надзора[865].
Наблюдательные комиссии создавались при всех местах лишения свободы. Они состояли из начальника мест заключения, народного судьи, в юрисдикции которого находилось исправительно-трудовое учреждение, и представителя бюро профсоюзов. При рассмотрении дел о несовершеннолетних в комиссию обязательно включался представитель органа народного образования с правом решающего голоса.
Наблюдательные комиссии следили за распределением и переводом заключенных из одного разряда в другой, предварительно обсуждали и представляли в распределительную комиссию заключения о досрочном освобождении. Например, наблюдательная комиссия Свердловского изолятора специального назначения отмечала, что за период с января по март 1925 г. «было рассмотрено дел: об условно-досрочном освобождении – 207, о переводе на принудительные работы – 30, об отпусках на срок от одного дня до двух недель – 14, о самовольных отлучках – 9, о переводе в другие места заключения – 14»[866].
Наблюдательные комиссии, первоначально созданные в местах лишения свободы, в последующем были организованы и при отделениях исправительно-трудовых работ, учреждениях для отбывания ссылки с исправительно-трудовыми работами. Таким образом, они охватили всю исправительно-трудовую систему. Оценка деятельности наблюдательных и распределительных комиссий уже тогда была неоднозначна. В периодической печати, на страницах юридических журналов состав наблюдательных комиссий подвергался резкой критике. Дело в том, что представитель бюро профсоюзов обычно участия в работе комиссии не принимал, судья же не мог уделять ей необходимое внимание из-за своей текущей работы. Поэтому в литературе отмечалось, что такой состав наблюдательных комиссий способствует обезличиванию и снижает ответственность начальника ИТУ[867].
Вместе с тем необходимо отметить, что распределительные и наблюдательные комиссии провели в восстановительный период большую работу и, несмотря на некоторые недостатки, ввели в жизнь пенитенциарной системы страны новые элементы. Законом от 21 апреля 1925 г.[868] на распределительные комиссии была возложена обязанность предоставления длительных – до трех месяцев – отпусков на сельскохозяйственные работы лишенным свободы крестьянам с зачетом времени отпуска в срок отбывания наказания. Парадоксально, но беспрецедентная в мировой пенитенциарной практике система длительных отпусков оправдала себя. В первый же год своего официального узаконения по РСФСР из всех отпущенных на полевые работы заключенных не вернулись только 0,7 %[869].
Проблемы организационно-правовых форм привлечения общественности интересовали ученых-пенитенциаристов и многие годы спустя. Например, анализ деятельности наблюдательных комиссий нашел должное отражение в научной литературе 1950–1960-х гг.[870] Гораздо слабее наукой освещен вопрос, касающийся создания учреждений по оказанию помощи освобождаемым из мест заключения, хотя Исправительно- трудовой кодекс РСФСР 1924 г. предусматривал их создание. Возникли и новые формы участия общественности в реализации задач исправительно- трудового воспитания, прежде всего – административно-правовые секции местных Советов. В 1926–1927 гг., например, почти при всех райисполкомах и
